南京国民政府时期江南乡村治安及防控体系研究（1927～1937）

发布时间：2014-11-30 21:38

 

【摘要】 南京国民政府统治时期，基层政权不健全，乡村秩序失范，原本富饶的江南乡村呈现一片破败不堪的景象。土匪横行乡里，严重扰乱乡村秩序。大量的外来人口涌向江南地区，导致土客冲突加剧。国民政府借“剿匪”之名，对江南地区课以重税，加重了人民负担，长江流域旱涝灾害频发，流民增多，进一步加剧了社会的不稳定。为了加强对江南乡村的控制，解决日益严峻的治安问题，国民政府将具有现代意义的警察制度实施于乡村，创立乡村警察制度，加强对乡村警政体制建设，发挥乡村警察在维持乡村治安中的作用。严格推行军事性质的保甲制度，实行联防联保，发挥其治安功能。国民政府倡导和组建地方武装—保卫团和壮丁队，使其在特殊时期承担国家对地方的防卫功能。1927–1937年南京国民政府在江南进行的乡村治安及防控体系建设，使乡村治安有所改善、乡村秩序相对稳定，但这种成效只是局限于国民政府统治核心及其周边省份，并没有在全国范围内推广，侧面反映了国民政府乡村治安建设体系的不平衡性。同时，国民政府在建设治安防控体系过程中也存在着建设经费不足、组织、指挥系统混乱及乡村原生态政治抵制等诸方面的问题。总体而言，南京国民政府的乡村防控体系建设是乡村建设运动的一部分，在一定成度上保障了乡村的安宁，同时也推动了乡村社会的近代化变迁。 

一、抗战前十年江南乡村治安形势严峻

 

（一）盗匪横行乡里

1.盗匪对乡村侵扰不断

盗匪问题是民国时期一个严重的社会问题。“盗匪”泛指抢劫、叛乱、破坏社会治安的人，是对“盗贼”和“土匪”的总称。近代以来对“盗匪”最先定义的何西亚，他指出所谓的“盗匪”：凡他人之财物，不取得所有者之同意而强行劫夺之或窃取之，其情形之较大者为盗，较小者为贼,匪者非人之谓也，言其举止行为俱非为人类之所应有或常人之所敢为者是也。总之，他们都是通过非法的手段强行窃取或掠夺他人的财物，从对社会的危害程度来看，匪的危害程度要严重的多。“盗匪”的产生先天土壤是中国的几千年的自然经济社会，是农业社会无法避免的产物，在中国这个农业大国之中，一部分失去生产资料的生产者，从生产的母体中游离出来，又无法或不愿通过正当的渠道获得生存的物资，他们不得不从事各种冒险和违法活动。他们脱胎于被压迫阶级，又成为阶级压迫的工具。

民国初始，中原大地战乱频繁，进一步滋生盗匪。“民国建立后，没有一片区域没有土匪，没有一年土匪偃旗息鼓” ，以至于有“中华是中祸，中华民国是中华匪国”之说。土匪，这个游离于正常社会秩序之外的群体用自己特殊的行为方式影响着民国时期的社会各个方面。1924 年据民国时期土匪研究专家何西亚统计，初步核定，中国10 余省土匪人数约11.35万。到1930年，美国学者菲尔· 比林斯利指出：保守估计中国土匪总人数达 2000 万之多。虽然不能准确地统计民国时期的土匪, 但土匪杀人放火、绑票勒索、抢劫钱财、甚至攻打县城,这些行为都严重扰乱了民众的正常生活秩序。

江南地区自古以富庶著称，也是国民政府统治中心所在地，但当时该地区盗匪猖獗却是不争事实。陈果夫曾说:“江苏滨海一带，港汉分歧，地多草荡，易为匪蔽。与苏省边境交界之处，此剿彼窜，兵去匪来，尤为匪徒所利用。查苏北各县，大小股匪从前有50余股之多，匪数达二三千人，扰害甚烈。其次如盐城区之盐、阜、兴等县，东海区之东、赣、灌、沐等县，抢架勒赎，行旅视为畏途” 。一些江北的难民，一旦无法生存，便落草为寇窜入苏南进行骚扰。按照他们的来源地，形成不少的帮派，如浦东帮、河南帮、海州帮等，这些帮匪设有固定的办事处，定期对帮匪进行训练，猖狂之至。生活在太湖沿岸的居民一提起太湖湖匪，无不“谈匪色变”。湖匪在水路以洗劫过往船只为主，冒称检查人员，登上商船，抢劫乘客随身携带的钱物；陆路上则以洗劫当地的富户士绅为主，但有时甚至袭击当地的保卫团和警察所。1933年6 月发生的湖匪绑架案，湖匪袭击当地保卫团“抢夺枪支15条，打伤4 人，烧毁民船 100 余艘，抢走财物五万多元，绑去 100 余人，直接经济损失达到80余万元”。

 

（二）土客冲突愈演愈烈

1.客民破坏了原有的乡村结构

近代江南地区的人口迁移和结构的变化，我们可以追溯到太平天国运动时期。这次大规模的农民战争，其主战场主要分布在江南地区，战争直接导致江南地区的人口大幅度减少，土地大面积荒芜。据记载，战前南京至苏州间一带皆富饶殷实，运河沿途十八里，厘舍栉比，人群熙熙攘攘，往来不绝，句容县地土膏腴，人烟稠密。战争之后则是另一番景象，“清军克苏州后，道路、桥梁、房舍，尽被拆毁，十八里中杳无人烟，鸡、犬、牛、马亦绝迹……至无锡，沿途如沙漠，万里凄凉。虽禽鸟、鹿、豕可供猎取，然白骨腐尸，望而生畏……至常州，途中不见人影者，连绵九十五里，桑麻枯槁，田野无穗……自常州至丹阳，枯骨累累，遍地皆白骨……十室九空，鸡犬之声，几无鸣吠。” 丹徒县西南乡的杨林村，地理位置比较优越，三面环山，土田肥沃，村民的生活来源以采集山林的树木和打猎为主，该地还盛产青石，当地农民将青石烧成石灰，“物高价贵，故承平时，居民一百余家，族大丁繁”，生活还算殷实。但是“自红羊苍狗，兵燹罹灾，人民半为赤眉所害。加以连年瘟疫，鬼籍频登，年来只剩二十余户，田荒野旷”。这种反差更为真实和形象的反映了战争状态下的江南乡村。土地抛荒是农民大规模迁徙的原动力，大量的农民从皖北、苏北及苏浙皖三省附近省份，迁徙到江南地区。到民国初期这些人基本完成了土著化，南京国民政府定都南京之后，在政治中心的辐射下，江浙一带又迁徙来了大量的客民。

客民的到来直接冲击着江南乡村的社会结构，当地的佃农被外来的客民取代。据统计：在苏州市的郊区一共有 27549 户，共计 125973 口，这其中苏北、浙江等外籍户 18313 户，占市郊总户的 66.47%；外籍人口一共 78945口，占人口的62.67%。上海郊区江湾乡“有相当数量的外乡人。以苏北、皖北等地逃荒来的农民为主，他们租种土地和开荒，大多均已落户”。这些客民对职业的选择，较为普遍的是回到土地上去，但真正意义上占有土地的是很少的，绝大部分是受雇与当地的地主，以他们的劳动力，实现与土地的结合，沦落为雇工、浮客、杂户、佣工，是“没有生根的人”。在江南各省随处可见，“农民做散工者，夏去冬来，又数千人”， “生长在江南的儿女们……又年年看见许多江北入来到各县的乡村，开垦荒田或是佣工。” 在农忙的时候，这些客民会像商品一样，聚集在一定的场所，成群结队，站着或者坐着，等候雇主的光临，只要工资不是太低，可以养家糊口，他们都会随遇而安。客民的介入，一方面填补了南方劳动力的缺乏；另一方面在部分地区又因雇佣价格的低廉，在一定程度上排挤了当地的佃农。据陈午生1931年对金坛、溧阳两县佣农籍贯的调查：本地佣农仅占22．8％，而来自他省及他县者，竟达 77．1％。当地的佃农开始游离出来，外出寻觅适合自己的工作，致使江南乡村社会结构发生微妙性的变化。

 

二、乡村治安恶化的原因分析

 

（一）严重的乡村危机是根源

乡村危机是近代以来中国农村的面貌仍然没有大的改观，乡村极度贫困落后下的存续危机。乡村经济徘徊不前、收入低微，农民挣扎在生存边缘。农村生产力的发展水平，与同时代的世界平均水平相距甚远，从整体上看没有质的进步，至多可以说是中国的传统农业和科学实验农业质的初始交汇。在资本主义世界性经济危机的影响下，中国农作物产品的价格低迷、商品化程度较低、农业生产区域化特点不明显、农村经济整体落后的现象。

经济上的落后外加上农民整体素质偏低而带来的农村秩序混乱、冲突不断，使农村处于崩溃之中。这种危机，正是在社会现代化转型过程中，乡村的发展严重滞后于城市经济繁荣的表象。乡村被强行地拉入到现代化的轨道上，在“被现代化”过程，原有的社会结构体系中的社会资源的重新分配，社会的各阶层贫富分化并逐渐拉大差距，也就是说乡村经济危机是乡村阶级分化的根源。就江南地区而言主要表现在：构成近代乡村稳定的、原始的统治阶级—地主阶级开始分化和被统治阶级—农民开始陷入贫困深渊。

1.乡村经济危机下乡村两极分化严重

（1）乡村地主开始发生裂变。一部分人走向阶级没落，一部分人开始转化工商业地主。在社会转型时期的江南社会，工商业相对发达，而在乡村的一些中小地主仍然以实物的形式收取地租，随着农产品价格下跌，他们的实际收入在减少。依照国民党中央研究院社会科学研究所在江苏省无锡农村的调查：1929 年无锡农村地主、富农人均收入分别为357. 11元、139.98 元, 1936 年为 305. 83 元、134. 47 元，地主和富农的收入的呈现下降趋势。30年代之后，受世界经济危机影响，农产品价格狂跌，对单纯以收取实物地租的中小地主更是雪上加霜，社会财富占有量在逐年减少，直接导致他们在农村中的优势丧失。地主外徙者居多，浙江省长兴县“为了逃避太重的负担，地主宁愿任田地荒芜。中产之家连忙卖地改业”。此外国家对农业资源的汲取，也使他们也成为了主要的受害者。中小地主占有的土地本来就不是很多，但是还要对国家承担一定的财政支出。南京国民政府成立之初，国家急于整顿军备、兴办实业、改革内政、实施新政的需要，对于“相当之经费，除接待外，惟有增加各种捐税，以充急需”，同时各省的建设经费也要当地的农业来承担。1929 年浙江省为了进行铁路、水利、电力建设，经浙江省主席张静江提议预征一年的田赋，同时废除“二五减租”。这种以废除“二五减租”来保障田赋可以如期征收的做法，客观上肯定了对中小地主所征收的田赋在国家财政中举足轻重的作用。田赋征收和随之而来的形形色色的摊派，进一步使农村中的中小地主及富裕阶层经济状况恶化。浙江衢县白渡乡上埠头村原有八户地主，后因苛捐杂税、抓丁派夫, 货币贬值等故，破产二户，财产减少三分之一至二分之一的六户。中小地主的财富在有形和无形中流失，社会地位也在不断的滑落，由处于乡村社会中的高层滑落到中层，甚至是底层。 

 

（二）外部因素加大了乡村治理的难度

1.  政府对乡村予取予求的政策

国民政府滥发公债吸取农村建设资金。自南京国民政府成立至1932年初，五年之中国民政府发行公债的票面债额达到10亿600万元，平均每年发行2亿多元，而按照当时中国所需要的流动资本估计，只需要6亿元，超出额近一倍。1933年国民政府以偿还各大银行所垫自1931年以来对日作战军费为由，发行公债达到1亿2400万元，分别是：3月份发行爱国库券2000万；10月份发行关税库券1亿元；11月份发行华北救济战区短期公债400万元。1934年又发行了1亿1200万元公债和7400万元借款。分别是：1月发行关税库券1亿元；5月发行铁路建设公债1200万元；2月沪银行界借款4400万和7月平汉铁路借款3000万。据统计：1927年至1934年南京国民政府一共发行内债12.3亿元，其中用于军费和政费的金额达到7.53亿元，占发行总额的61.2%；而用于经济建设的只有生产和赈灾两项，金额只有0.54亿，所占发行总额的4.4%。这种非生产性消耗支出的增加，必然对社会总的需求结构产生影响，即社会总投资的减少，形成赤字债务化，债务消费化。国民政府的前十年内一共发行“内债42种款额共达二十三亿九千一百万元”加上所负外债，总额达到国币45亿元。中国人“人均负债为10元”。中央政府在发行国债的同时，各省也纷纷效法。1934年8月江苏省发行水利公债2000万元，同年10月浙江省经行政院批准发行公债2000万元，加上闽赣等其他省份，估计1934年全国各省发行公债在7000—8000万元以上。这些公债名目繁多，数额巨大，打着救济农村经济，促进农村金融发展的幌子，把流动资本转化成公债消费，其实质上是在通过发行公债的方式转移农村资本，把农村仅有的活动资金集中到城市。农村发展必须的资本枯竭，乡村发展举步维艰。

国民政府对乡村资源掠夺力度之大，为之罕见，沉重的地租使农民苦不堪言。1932年中国的农民户口数是5600万户，按每户有6口人计算，全国的农村人口是3亿3600万，其中农村中的小商人游民约占2000万；雇农约占3000万；佃农约占1亿3600万；贫农约占6600万。这其中有约2亿人是需要纳租的。按照当时最通行的纳租制度可分为：分租、谷租和钱租三种。从谷物收取方面考察，一般为五成，即所谓“岁取其半”。有的是六成、七成乃至八成，浙江省通行三七分，即佃户的三分，地主是七分。这些规定是不论农业欠收还是丰收，地主都是要照例收取。个别地方的收取率则是大的惊人，据调查无锡十一个村在1929年谷物地租收取情况：即达糙米301135斤，占农民土地净收入量的93．14％。其中贫农交租总额为209441斤，平均每人须交租122．7斤；中农的交租量为9l，246斤(糙米)平均每人达116．4斤。江宁县佃户每年每亩要缴纳一担二斗至一担三斗的稻谷给地主，无锡的佃户在春天要缴纳三斗至四斗的春麦、秋天要交八斗至一担给地主。国民政府立法院对全国22省的平均租率调查如下：

这只是平均数值，但可以肯定的是比1928 年南京政府制定的《佃农保护法案》中规定的“农缴纳租项等，不得超过租地收获量的百分之四十”高的多。即使谷物的价格按照当时最高价来计算，除去肥料价格，农民是入不敷出的。此外政府还巧立名目征收其他的租税，比如江苏吴县有所谓的“脚销”、“力米”、“例米”及“催甲费”浙江省有“鹅租”、“力租”、“人事”、“脚米”等。有人做过统计如果分租和谷租超过 40%，农民种地还不如不种地；钱租超过10%，则田地就不能用于农业生产。

 

三、乡村警察对乡村安定的保障.................34

（一）乡村警政概述............34

（二）乡村警察的设立及警政建设..........35

1.乡村警察的设立 ...........35

2.警政建设................38

四、保甲制度的“治安”功能..........44

（一）保甲制度在江南乡村推行....................44

（三）保甲制度下的联防联保.................46

1.联防—整编保甲................46

五、地方武装的“保境安民”...........51

（一）国民政府倡导的保卫(安)团..............51

（二）地方政府控制的壮丁队............53

（三）自卫联防体系建立..................55

（四）乡村自卫能力增强............56

 

五、地方武装的“保境安民”

 

南京国民政府成立初就鼓励兴办地方武装自卫组织，作为基层警力不足的补助，由此各地地方自卫武装组织纷纷组建，虽然政府赋予的名目及组建方式各不相同，但在一定程度上承当基层警察角色，成为南京国民政府时期基层控制体系的一大特色。

 

（一）国民政府倡导的保卫(安)团

在保甲制度实行以前，国民政府的统治重心是城市和主要的交通要道，乡村则因鞭长莫及而控制相对薄弱，鉴于此，国民政府力图兴办地方保卫团，以弥补地方警力不足、防治匪患。1929年10月31 日南京国民政府正式颁布《县保卫团法》，决定将各省各县“地方原有之乡团及其他一切地方自卫组织改编为保卫团”宗旨在于“增进人民自卫，协助军警，维持地方治安。”这是国民政府以法律形式首次正式承认地方自卫组织的合法性。蒋介石曾对奉化保安团的一次训话中指出，“保卫团的责任是什么呢？当然是要保卫乡梓，爱护民众，如果乡里发现盗匪，我们保卫团一定要将他消灭。我们训练保卫团是维持地方治安的，防剿盗匪的，要使地方上的治安，稳固无虞。”蒋介石尤为热衷发展地方保卫团，自南京国民政府成立至抗战前夕是地方保卫团发展迅速的时期。

根据《县保卫团法》和《保卫宣传大纲》，保卫团的编练如下：凡20 岁以上，40岁以下的男子，均有参加保卫团接受训练的义务；以县为单位设立县保卫团总部，由县长兼任总团长，区设区团部，由区长兼任区团长，把乡镇-闾-邻自治体系之中的民众以牌甲区团加以编制，各地甲长直属于区团长，受其指挥及监督；如遇区、团、甲、牌必要时，且得增设副长，襄办事务。训练内容：主要以教授军事知识及技术为主，注重射击训练；辅助科目包括国民教育和生产教育，主要让民众理解本党主义、政纲，普及法律和农业种植、灌溉、造林等方法。

 

六、江南乡村治安防控体系总体评价

 

（一）特色

20世纪20年代初国民政府曾以山西为蓝本，在小范围内进行乡村建设实验，但是由于国内军阀林立，局势动荡，没有在全国范围内推广。1927年南京国民政府再次把乡村建设提上日程，特别加大了对乡村防控体系的建设力度，但与同时期的山西村政建设具有鲜明特色。

1.防控体系构建理念不同

山西村政强调以传统文化对‘人心’的控制。阎锡山在主政山西时，他以自己的人生经历总结出中国乱象曾生的原因是“心乱、政乱”，若要治理好这种社会现状，他提出“ 欲以法理弭心乱不可能, 欲由乱而直进法治亦不可能。 必须有一股大力, 足以压迫人心之邪欲, 使之敛迹有所忌惮”。阎锡山多次强调，政治来自于人心, 人心是政治的根本。所以，阎锡山在太原成立“洗心社”和 “育才馆”，从孔孟之道、宋明理学和王阳明心学中汲取伦理道德的资源，教化民众，提倡人品道德、家庭伦理道德和社会公德，大肆宣扬公德之中的公道，他认为：只有坚持公道，才能使社会有一个良好的秩序，而秩序是“天下万能之力者，每个公民都要具备并要努力达到公道爱人”，以期达成“裕民生、正民行、敦民风”的政风，实现父慈、子孝、兄友、弟恭、夫义、妻贤、邻睦为标准的“仁风”、“仁化”之村教。这种指导思想可以以完善人格的方式达到稳定社会秩序的目的，但是，中国的乡村建设派则对其大加批判，指出整个山西实在是一个货真价实的封建社会，其指导思想就是愚民政策，保守、甚至有浓厚的封建性质。

南京国民政府时期的乡村防控体系建设，是蒋介石以孙中山的地方自治为指导思想，对孙中山的一些言论中加以引申，其指导思想凝练为“管教养卫”。
 

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本文编号：10192