中外历史文化遗产保护制度比较

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2000 年第 24 卷第 8 期 城市规划 　

CITY PLANNING REVIEW Vol 124 No18 Aug. 2000 　

【文章编号】1002 - 1329 (2000) 08 - 0049 - 03

中外历史文化遗产保护制度比较
王 林
法国的保护立法体系则采用国家 与地方

立法充分结合的方式 , 以《历 史古迹法》和《马尔罗法》分别作为 文物建筑与保护区两个层次内容的保 护法的核心 , 明确保护对象 、保护方 法及保护资金的原则性内容 。地方政 府根据城市自身特点结合城市规划制 定更 为 详 尽 、深入及有针对 性 的 保 护 、管理 、控制性 、法规与法规性文 件 。完善的国家立法框架与灵活 、详 尽的地方立法的相互结合是法国历史 文化遗产保护法律制度的特色 。 日本 的 保 护 立 法 体 系 同 法 国 相 似 , 也是采用国家与地方立法相结合 的方式 , 不同的是日本的国家立法保 　　 世界各国保护实践证明 , 城市保 护工作中获得的成功很大程度上取决 于保护制度的完善 。尽管各国的保护 体系各不相同 , 但历史文化遗产保护 制度通常都包含有法律制度 、行政管 理制度 、资金保障制度这三项基本内 容 , 以及相应的监督制度 、公众参与 制度等等 。 各国的历史文化遗产保护制度结 合自身的政治体制 、经济体制 、管理 体制等方面情况形成了各自的特色 。
1　 各国保护立法体系比较

【摘要】从历史文化遗产保护的立法体系 、行政管理体系 、保护资金保障制度 三方面 , 比较了中国 、英国 、法国和日本的异同 , 提出了我国在历史文化遗产 保护过程中需要从制度上解决的一些问题 。 【关键词】历史文化遗产 ; 保护制度 ; 英国 ; 法国 ; 日本 ; 中国 【中图分类号】 TU9841199
CAL HERITAGE IN CHINA AND ABROAD WAN G Lin AB STRACT : This paper raises suggestions to settle some institutional obstacles in t he process of protecting t he historical heritage by making a comparative study on t he dif 2 ferences in t he legislation , administration and financial support in t he four countries such as Britain , France , J apan and China. KEY WORDS : historical heritage ; historical protection ; Britain ; France ; J apan ; China

【文献标识码】B

THE COMPARATIVE STUDY ON THE PROTECTION SYSTEM FOR THE HISTORI2

英国立法体系是以国家立法为核 心 , 建立针对古迹 、登录建筑 、保护 区及历史古城不同层次保护的对象 , 对保护办法 、保护机构与团体 、地方 政府职能与资金政策等都给予了较为 详尽的规定 。地方政府主要执行 、解 释这些法律条文 , 并为公众提供规划 指南 、建设与保护咨询 , 同时通过制 定本地区的规划及法规性文件对国家 立法做有限的补充与深化 。最为显著 的特点是将保护组织的监督以及立法 参与都纳入了立法与执法的程序 。 国大众住房的时候 , 也应该注意到新 加坡和我国在行政体制 、经济水平 、 日照条件 、社区结构等方面的差异 。 从上海和苏州等地借鉴新加坡大众住 房开发经验的实践来看 , 对比我国一 贯的 做 法 , 以 下 几 方 面 是 值 得 强 调 的 : 制定舒适而体现社会公平的规 划 ; 建设超前而富竞争力的基础设 施 ; 重视公共设施用地的预留和建 设 ; 面向大众 ; 采用公积金制度予以 配合 ; 注重售后服务 。

护的对象往往只是确定由中央政府负 责的全国历史文化遗产的最重要的部 分 , 而更广大的地区由地方政府通过 地方立法确立保护 。以日本 1966 年 著名的《古都保护法》为例 , 其保护 的对象限定为京都市 、奈良市 、镰仓 市以及奈良县的天理市 、樱井市 、檀 原市 、班町和明日香村 , 京都市的非 历史风土保存区域则不受《古都保存 法》的保护 , 由京都市地方政府另行 制定的法规如《京都风貌地区条例》 进行补充 。同样 , 其他城市的类似地
参考文献
1　 新加坡经济发展局 , 市区重建局 , 建

居民和房地产企业的重视 。
5　 结论

以上概括对比了中新两国城市住 宅开发在规划和发展 、资金运作 、管 理维修几个方面的异同 。总的看来 , 新加坡公共住房的经验主要体现在以 下几 个 方 面 : 政 府 的 精 心 组 织 和 策 划 ; 整体周详的规划 ; 建立协调统一 的建 设 机 构 ; 重 视 和 鼓 励 居 者 有 其 屋 ; 完善公积金制度 ; 注重高品质的 物业管理 。在借鉴新加坡经验建设我

屋发 展 局 , 公 用 事 业 局 , 环 境 部 等 . 苏州 - 新加坡软件转移项目 . 新加坡 城市管理系统 . 1995 .
2 　新加坡建屋发展局 . 中央公积金局 .

苏州 - 新加坡软件转移项目 . 新加坡 大众住房的规划与发展 . 1997 .

作者工作单位 : 南京大学城市资源系 苏州工业园区规划建 设局 【收稿日期】2000 - 03 - 23

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中外规划比较研究
COM PARA TIV E S TUDIES
各国法律的重要内容之一 , 资金保障 的内容往往不 仅 包 括 资 金 投 入 的 对 象 , 还明确提供资金的机构 , 甚至还 涉及具体的金额与比例等 , 非常详细 而落 实 。在 英 国 的 主 要 保 护 法 令 中
2/ 3 的文件涉及保护资助费用的提供

善 。在由文物 、历史文化保护区及历 史文化名城组成的三个保护层次中 , 文物保护法律体系相对完善 , 名城与 保护区目前仅有数量很少的法规性文 件 , 缺乏与之对应的法律 、法规 , 历 史文化保护区的立法几乎是空白 。 其次 , 目前有关保护的法规文件 多以国务院及其部委或地方政府及其 所属部门颁布 、制定的 “指示” 、 “办 法” 、 “规定” 、 “通知”等文件形式出 现 , 大部分文件由于缺乏正式的立法 程序 , 严格意义上都不能算作国家或 地方的行政法规 , 法律和法规的比例 很少 , 上述政策性文件和措施则在相 当长一段时间内行使着国家或地方法 规的职能 。由此反映出我国的保护仍 过多 依 赖 于 行政管理 , 过多 依 赖 于 “人治”而不是 “法制”的现实状况 。 第三 , 法规文件涉及内容的广度 与深度不足 , 可操作性不强 。我国现 行的法规文件的内容往往以明确保护 的对象 、保护的内容与方法为主 , 而 对保护运行过程中具体管理操作所涉 及的法律问题 , 规划却十分缺乏 , 如 保护中具体范围的确定方式 、保护管 理的机构设置与运行程序 、监督 、反 馈机构设置与运行程序 、保护资金的 来源与金额比例以及违章处罚规定等 均无具体内容 。这就扩大了法规在执 行过程中人为量度的范围与尺度 , 加 上历史文化遗产保护本身涉及问题的 复杂性 , 造成在实际操作过程中法规 的执行存在相当的弹性与出入 。 中国历史文化遗产的立法工作已 经有了一个良好的基础 。但完善和充 实保护的法律体系和加强法规的可操 作性仍是我国保护立法中的首要与紧 迫问题 , 同时在法规中还需补充经济 制约 、部门协调 、发挥民间保护组织 作用 、鼓励公众参与等具体问题 。
2　 各国保护行政管理体系比较

及其 来 源 ; 法 国 最 重 要 的 两 个 法 令 《历史古迹法》和 《马尔罗法》中对 资金补助的规定也是最重要的内容之
图1　 英国历史文化遗产保护行政主管机 构体系示意

一 ; 日本在法律文件中不但规定了资 金的来源 , 而且对国家 、地方政府的 资助比例也有明确的规定 。保护资金 的立法保证是各国历史文化遗产保护 的重要保障 。
(3) 法 律 文 件 内 容 的 操 作 性 很

区通过城市自己制定的《历史环境保 护条例》 、 《传统美观保护条例》等进 行立 法 保 护 。这 些 被 保 护 地 区 的 名 称 、范围 、保护方法 、资金来源等都 王 林 　 中 外 历 史 文 化 遗 产 保 护 制 度 比 较 是由地方政府自行制定的地方法规予 以确定 。日本《文物保护法》中传统 建造物群保存地区的情况也如此 , 地 方政府可以自己设立传统建造物群保 存地区 , 制定保护条例 、编制保护规 划 , 而国家在此基础上通过选择重要 地区作为重要传统建造物群保存地区 纳入中央政府的保护范畴 。因此 , 日 本历史文化遗产保护的立法体系实质 上是以地方立法为核心的 , 这是它的 重要特色之一 。 尽管各国保护的立法体系与侧重 点各有不同 , 但是它们都有以下一些 共同特点 :
(1) 全国性的法律 、法规健全 ,

强 。法律文件在明确对象和范围的基 础上 , 对保护的方法与手段仅给予原 则性的限定 , 而对保护管理的程序 , 国家 、地方及民间团体的各自职责与 相互关系 , 以及保护资金的来源及违 反罚则的规定则更为详尽与严格 。这 就是说 , 对保护管理过程本身的严格 控制与约束的同时 , 给予具体的保护 做法以一定的灵活性 , 这无疑使法规 本身兼具了操作性强与适应性强的双 重特点 。 我国的保护立法体系采用国家立 法与地方立法相结合方式 , 国家制定 全国性保护法律及法规性文件 , 地方 在立法权限范围内制定地方性法规 、 法规性文件 。与英 、法 、日等国家的 法律制度相比 , 我国历史文化遗产保 护的法律制度仍显得很不健全 。 首先 , 与我国历史文化遗产保护 体系 相 对 的 全 国 性 法 律 、法 规 不 完

与各自的历史文化遗产保护体系相配 合 , 形成完整的历史文化遗产保护的 法律框架 。
(2) 给保护对象提供资金保障是

英 、日 、中三国的历史文化遗产 保护行政管理都是实施中央及地方两 级管理体系 。 在英国 , 国家环境保护部和地方 规划部门分别是中央和地方的历史文 化遗产保护的行政机构 。环境保护部 负责有关保护法规 、政策的制定 , 地
图2　 日本历史文化遗产保护行政主管体系示意

方规划部门负责辖区内保护法规的落

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实及日常管理工作 ( 图 1) 。 在日本 , 历史文化遗产保护是由 文化部门和城市规划部门两个相对独 立 、平行的行政体系分管 。其中文化 部门主管文物保护 ( 包括传统建筑群 保存地区保护) 管理工作 , 中央主管 机构为文部省文化厅 , 地方主管机构 为地方教育委员会 。城市规划部门主 管古都保护及城市景观保全等与城市 规划密切相关的保护管理 , 中央主管 机构为建设省城市局 , 地方主管部门 为地方城市规划局 ( 图 2) 。 与英国单一体系的行政管理制度 相比较 , 我国现行的行政管理体系与 日本的较为相似 , 保护工作亦是由文 化部门和城市规划部门两个平行的行 政体系来共同承担 。所不同的是 , 除 文物保护外的历史名城 、历史文化保 护区等的保护管理工作是由规划部门 和文化部门共同负责 , 即在中央由建 设部 ( 城市规划司) 和国家文物局主 管 , 在地方由地方城建规划部门和文 物 、文化部门负责 ( 图 3) 。 由此可见 , 英国与日本尽管在保 护的行政管理体系的组织结构上有所 不同 ( 前者为单一体系 , 后者为双平 行体系) , 但共同之处在于 : 对城市 历史遗产保护的不同内容 、不同层次 的保护管理都只设立有一个行政主管 部门 , 其他相关部门在自身职责范围 内协助或监督该主管部门工作 。这样 就从体系上避免了在行政管理过程中 因存在两个或多个主管部门而造成的 互相扯皮 、推诿 、职责不清的状况 。 如英国保护机构的组织程序由中央政 府 ( 国务大臣) — 环境保护部 — 地方 政府 — 地方规划部门 , 管理机构的主 线十分清晰 , 下级不能解决的通过上 级解决 , 而不会出现混乱或扯皮的局 面 。相比之下 , 我国在保护行政管理 职能上由两个部门共同主管的体制应 适时进行调整 。
3　 各国保护资金保障制度比较
图3　 中国历史文化遗产保护行政主管机构体系示意

是保护资金最主要的来源 , 款项数额 巨大 , 并呈逐年上升的趋势 。
(2) 以国家投资带动地方政府资

表现在两个方面 : 一是保护体系的形 成 、发展及逐步完善的过程是以相应 法律的制定为标志的 , 法律基本原则 的连贯性与内容的不断深化与调整是 保护事业成功的基础 ; 二是保护内容 的形 成 及 确 立 、保护管理的 运 行 程 序 、保护机构的职能 、保护资金的来 源 、监督咨询机构以及民间团体 、公 众参与方式等涉及保护制度的各个方 面都最终以法律 、法规的形式明确下 来 。另外 , 公众参与已成为国外历史 文化遗产保护的另一重要特点 。它渗 透到保护制度的方方面面 , 使得自下 而上的保护要求和自上而下的保护约 束能在一个较为开放的空间中相互接 触和交流 , 并经过多次反馈而达成共 识 , 使得民间自发的保护意识能够通 过一定的途径实现为具体的保护参 与。 我国历史文化遗产保护的发展历 程不同于英国与日本 , 并不是一段公 众运动与法律的颁布相交替的历史 , 而是专家不断地呼吁和政府批示 , 因 此基本上是以自上而下的单向行政管 理制度为保护制度的核心 , 而相应的 法律与资金保障体系则很不完善 。另 一方面 , 长久以来公众历史保护意识 的淡漠造成城市保护缺乏广泛的社会 基础 , 也是保护工作的不利因素 。 总的来说 , 英国和日本的保护制 度已经形成一个比较成熟的框架 , 而 我国则需及时借鉴国外的经验尽快填 补起一些明显的空缺 , 适时调整 , 建 构起一个完整而稳固的保护制度 。
( 下转第 61 页)

金相配合 , 并辅以社会团体 、慈善机 构及个人的多方合作 。国家和地方资 金分担的份额 , 由保护对象及重要程 度决定 。如日本规定对传统建筑群保 存地区的补助费用 , 国家及地方政府 各承担 50 % , 对古都保存法所确定 的保 存 地 区 , 国 家 出 资 80 % , 地 方 政府负担 20 % , 而由城市景观条例 所确定的保存地区一般由地方政府自 行解决 。
(3) 资 金 保 障 与 立 法 制 度 相 结

王 林 　 中 外 历 史 文 化 遗 产 保 护 制 度 比 较

合 。在立法中明确规定保护对象的资 金补助的额度或数量 , 为保护资金来 源的长期稳定提供了立法保证 。如英 国从 1982 — 1990 年的 13 项有关保护 的重要法令或法令修正案中 , 有一半 以上的法令明确规定了用于保护的补 助金额或比例 , 由此可见资金保障已 成为英国保护立法的一项重要内容 。
(4) 各类相关政策的制定为保护

提供了多渠道 、多层次的资金筹措方 式 。如减免税收 、贷款 、公用事业拨 款 、发行奖券 、自筹资金等形式 。 相比较而言 , 我国历史遗产的保 护资金问题无论从资金投入的绝对数 量 , 资金筹集的渠道与方式以及政策 的配合与引导上都有相当大的差距 。
4　 综述

英国和日本两国虽然在历史文化 遗产保护内容体系及保护管理体系上 有很多差异 , 但在资金保障制度方面 却十分相似 。它们共同之处表现为以 下四个方面 :
(1) 国家和地方政府的财政拨款

比较而言 , 英国及日本已建立起 一套涉及立法 、资金 、管理等方面较 为完整的保护制度 。这套制度最重要 的特点之一就是以立法为核心 , 主要

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其物质和精神的双重载体 , 因此必须 把市场经济规律渗透或延伸至规划院 内若干个构架之中 , 否则 , 这个团队 无章可循 、难成方圆 , 一有风吹草动 便溃不成军 。
3 　唱 西 游 记 主 题 歌 — — — 路在何方 ?

群众 , 规划院的兴旺发达必须全心全 意地依靠以工程技术人员为核心的职 工队伍 , 只有统一认识 , 强化职工的 危机感 、紧迫感 , 才能从根本上转变 观念 , 彻底消除懒 、散思想 , 齐心协 力投身改革 。
(2) 物质准备 。把握规划体制改

我们既熟悉这些行业 , 有专门人才 , 又有一些部门优势 。衡阳院 1997 年 购进一块基地 , 虽然没有用作房地产 开发 , 但我们从中得到了启发 , 至今 土地增值一倍多 , 商业铺面出售的资 金可 以 冲 抵 新 建 办 公 楼 ( 5000m2 )
60 %多的投资 , 此外还为一批职工解

路在脚下 规划院的出路在改革 , 但达到理 想的目标模式 , 客观方面受到了许多 牵制 。我们可以发挥主观能动性 , 消 除徘 徊 观 望 等 消 极 思 想 , 从 现 在 做 起 , 开展生产自救 , 最终实现自己救 自己 。
311 　 制订改革和发展计划 。面对现

革带给我们的机遇 , 进行充分的物质 准备 , 扩充实力 , 抓住今天 , 才能拥 有明天 。 一是增加公共积累 , 调整各种利 益关系 , 把有限的资金集中在人材培 训和技术改造上 , 增强造血功能 , 在 力所能及的条 件 下 增 加 固 定 资 产 投 资 , 增强经济实力 。二是充分利用有 利条件 , 占领市场 , 培植新的经济增 长点 , 如可以开辟咨询 、监理等新的 产业 , 即可以分流人员 , 又可以把规 划院这块蛋糕做得更大 。条件成熟的 地方 , 还可以涉足房地产开发 , 因为
( 上接第 51 页) ( 此篇文章是根据本人博士论文

决了 住 房 。当然占领市场要 分 清 主 次 , 要把主业做好 , 副业做强 。三是 排除一切困难参加职工基本养老保 险 、医疗保险和失业保险 , 给在岗职 工吃定心丸 , 也为改制扫除了一个重 要障碍 。 综上所述 , 规划院居安思危才有 出路 , 根本出路在改革 , 改革成败靠 自己 , 自己的路自己走 , 让我们今天 就出发 ! 作者工作单位 : 衡阳市规划设计院 【收稿日期】2000 - 05 - 22
观念探 讨 与 策 略 建 议 . [ 硕 士 论 文 ] .
1997 . 11 冯晓慧 . 中日历史性环境保护基础研

实 , 正视困难 , 因地制宜 , 实事求是 地确定规划院的改革目标 。规划院同 许多事业单位和国企一样 , 面临着极 好的发展和改革机遇 。
(1) 党的一系列政策指明了改革

方向 , 特别是十五大对国企和事业单 位改革提出了十分具体的目标模式 。 当代中国经济 , 正处于一个特定的历 史时期 。决策层在讨论改革 , 全国每 一个角落都在改革 , 在这种不改革就 死路一条的氛围中 , 规划院能无动于 衷吗 ?
(2) 国企改革为我们提供了丰富
参考文献
1　 英国保护规划手册与登录建筑及保护

的部分内容整理而成 , 在此特别感谢 导师阮仪三先生和王景慧先生的指导
) 与帮助 。

究 . [ 硕士论文 ] . 1996 .
12 王骏 . 历史街区的保护 . [ 博士论文 ] . 1998 . 13 王颖禾 . 上海历史风貌地段保护策略

的经验 规划院作为特殊的事业单位 , 实 质上是另一种形式的国企 , 而比大多 数国企更具有改革优势 。无论是资产 评估 、产 权 界 定 , 还 是 确 定 改 革 模 式 , 在操作上既可以参照国企改革的 经验 , 又有更多的区域性或行业性优 势 , 比如规划院包袱相对较小 , 职工 总体素质相对较高 , 但我们必须以国 企为戒 , 国企处于艰难局面 , 原因之 一就是国家经济结构大调整 。所以我 们大可不必等到规划院 “无米下锅” 时再 论 改 制 。因 此 , 早 作 计 划 早 改 革 , 迟改不如早改好 。
312 　 准备

研究 . [ 硕士论文 ] . 1998 .
14 张松 . 城市历史保护的基础研究 . [ 硕

区规划法 (1990) . 中国城市规划设计 研究院 . 1996 , 8 .
2　 中国历史文化名城保护管理法规文件

士论文 ] . 1992 .
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选编 . 历史文化名城研究会秘书处编 .
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7　 叶华 . 日本传统建筑群保存地区的概

Environment , Vol

许多 规 划 院 已 经 在 进 行 模 拟 改 革 , 尽管改革的模式有许多种 , 无论 是改 组 、联 合 、股 份 合 作 , 还 是 承 包 、租赁 、出售 , 都必须进行充分的 思想和物资准备 。
(1) 思想准备 。改革的动力来自

要与特点 . 国外城市规划 , 1997 (3) .
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作者工作单位 : 上海市城市规划管理 局规划处 【收稿日期】2000 - 04 - 03

究 . [ 硕士论文 ] . 1997 .
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