熊敏瑞:论能源开发进程中的生态环境法律保护结构

  本文关键词：三峡工程建设期库区生态环境保护措施及效果评价，由笔耕文化传播整理发布。

可持续发展·环境保护·防灾减灾
——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集
中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 349
China Environmental and Resources Law Society, CERLS
论能源开发进程中的生态环境法律保护结构 ——以三峡水电能源开发为视角
熊敏瑞 （三峡大学法学院；武汉大学法学院，湖北 宜昌 443002）
摘要：三峡库区建设有利于能源开发，具有巨大的经济效益，但三峡库区在开发建设的过程中也存在一系列的生态环境问题，这一系列问题对人类生活产生重大的影响，且对于生物多样性的保护也不利。以立法保护的角度，解决生态环境问题带来的影响，使得能源开发与生态保护能够和谐发展，既能产生巨大的经济效益也能使生态环境得到有效保护。
关键词：三峡库区；生态环境；能源法；环境法
能源,是人类生存的基本要素,也是国民经济发展的主要物质基础, 能源开发进程中的安全则是国家经济安全的基本支撑。大型的能源开发项目，是一项重大而复杂的系统工程。不仅是被开发地方的一件大事，有时甚至会成为举国上下关注的一件大事，例如：三峡工程、南水北调工程等。在能源开发进程中，既涉及到移民、文物保护等法定义务，又涉及到生态环境问题。在能源的开发利用过程中，人们等更注重的是开发的进度、开发的效益等，而忽视了开发过程中产生的一系列生态环境问题。从能源发展战略来看,人类必须寻求一条可持续发展的能源道路。要控制环境恶化和气候变暖, 就必须将生态环境保护与能源安全、能源效率并列作为能源发展的价值目标之一。反映在立法层面, 就必须把能源开发利用与生态环境保护的协调发展作为可持续发展法制建设的理念和原则。新中国成立后, 我国的水利建设得到了前所未有的大发展, 但是水库尤其是大型水库的修建往往会带来一些生态问题。本文将以三峡工程建设开发利用能源后造成的一系列的生态环境问题，探讨能源开发进程中生态保护的法律问题。
三峡工程主要有三大效益，即防洪、发电和航运。三峡工程的经济效益主要体现在发电。是对水能的充分利用，是开发使用可再生能源的一个重要体现。它是中国西电东送工程中线的巨型电源点，非常靠近华东、华南等电力负荷中心，所发的电力将主要售予华中电网的湖北省、河南省、湖南省、江西省、重庆市，华东电网的上海市、江苏省、浙江省、安徽省，以及广东省的南方电网。由于三峡电站是水电机组，它的成本主要是折旧和贷款的财务费用，因此利润非常高，对于我国经济发展有极大的促进作用。
三峡工程产生了巨大的经济效益，但三峡工程改变了长江水文情势，其可能产生的生态与环境影响一直倍受国内外广泛关注。目前，国内外学者在三峡库区生态保护意识、生物多样性保护、面源污染现状与对策研究、水土流失及其生态治理措施、基于RS和GIS的生态环境评价、生态环境保护的有关对策、消落带的生态环境问题及其调控、水资源工程的环境保护措施等研究领域已经开展了大量的研究工作，但在三峡工程建设期间，对库区及上游相关地区生态环境保护和水能开发利用的相关法制问题缺乏全面了解。
一、三峡库区蓄水变化带来的生态影响
三峡库区位于长江上游下段，地理位置为东经106°00′～111°50′、北纬29°16′~31°25′，东起湖北省宜昌，西迄重庆江津区。三峡库区地处我国地势第二阶梯的东缘，总体地势西高东低。库区属湿润亚热带季风气候，年相对湿度为70%～80%，日照时数仅1300～1700ｈ，年平均降水量1140～1200mm，气候垂直变化明显。植被类型主要有常绿针叶林、落叶针叶林、山地灌木和经济林木等。三峡库区是长江沿江经济带的重要组成部分，包括湖北省的夷陵区、秭归县、兴山县、巴东县和重庆市的巫山县、巫溪县、奉节县、云阳县、开县、万州区、忠县、石柱县、丰都县、涪陵区、武隆县、长寿区、江北区、重庆主城7区、巴南区、江津区共20个县（区）①。库区城镇多背山面水，依山布置，耕地多分布在长江干、支流两岸，大部分是坡耕地和梯田。
三峡水电站1992年获得全国人民代表大会批准建设，1994年正式动工兴建，2003年开始蓄水发电，于2009年全部完工。2003年开始蓄水后，随着水位的变化，对库区生态环境产生一系列影响。
① 吴炳方等:《三峡工程建设期库区生态环境保护措施及效果评价》，长江流域资源与环境，1004-8227（2011）03-0276-07。
2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集
自2003年三峡水库围堰挡水运行，水库水位逐年攀升，由2003年初的近70m上升到汛期防洪限制水位145m、设计洪水位175m（图1所示）。由此造成湖北省、重庆市的8座县城全淹或基本全淹，涉及部分淹没的市区及县城4座。根据2002年的土地覆盖计算，175m水位水库蓄水淹没土地52556hm2，其中耕地18410hm2、自然植被18936hm2、建设用地3682hm2（表1所示）。水库蓄水淹没是导致库区土地覆盖类型发生巨大变化的直接因素，因此也是导致库区生态环境改变的原动力之一。
图1 三峡水库实时运行水位曲线图
表１ 三峡工程建设
枢纽工程施工（万m3，万人）
水库蓄水淹没（hm3）
水文情势变化（m/s）
土石方开挖
混泥土浇筑
施工高峰人数
淹没土地总量
淹没建设用地
淹没耕地
库首干流流速
库尾干流流速
支流平均速度
未修建三峡工程以前
-
-
-
-
-
-
1.0-5.3
1.6-2.0
1.0
172m蓄水以后
12344.1
2806.64
2.8
52556
3682
18410
0.07-1.2
0.2-0.5
低于0.01
（一）消落带的形成及造成的影响
1、消落带。消落带是指水利工程因防洪与发电需要而调节水位消涨,在水库四周形成的涨水期最高水位线与枯水期最低水位线之间的水面消落区域,它具有明显的环境因子、生态过程和植物群落梯度等特征① ,是生态脆弱的敏感带和易污染、易破坏带。
2、消落带的影响。消落带是影响三峡水库生态环境安全的关键区域，三峡库区消落带的水位涨落节律与蓄水前的自然消落带完全相反。自然消落带冬春季低水位,夏季高水位,但三峡库区消落带却是冬水夏陆。②而且，相比其它水库，三峡水库对消落带的淹水浸泡时间较长，消落带下部(145m附近)每年淹水长达8个多月；三峡水库还具有水位落差大、库周城镇密集的特点,这就使得消落带生态系统干扰频繁，十分脆弱。主要存在以下一些问题：（1）岸边污染带问题。大坝建成后随着河水流速自然减慢，库区内水体的自净能力减弱，上游和库区周边排放的污染物滞留库岸形成了岸边污染带。（2）水陆交叉污染。消落带作为水域与陆地环境系统的过渡地带，在水库运行期间，周边土壤侵蚀产生的泥沙及其携带的污染物、库区两岸生产和生活垃圾以及消落带自身土地利用而产生的面源污染物都会淤积沉淀在消落带。（3）水土流失加重。三峡库区大于25o的坡耕地占到耕地总面积的17. 6%、占旱地的25%,其土地大部分为中度和强度侵蚀。土壤以紫色土和石灰土为主, 有机质含量少,水稳定性不好,水库回水以后在降雨和库水位变动的力作用下水土流失量明显增加。(4)环境地质灾害加剧。消落带水位的周期性涨落可能诱发库岸出现滑坡、崩塌和泥石流等地质灾害,同时
① 参见涂建军等:《三峡库区消落带土地整理利用——以重庆市开县为例》[J].山地学报,2002。
② 参见白宝伟等:《三峡库区淹没区与自然消落区现存植被的比较》[J]. 西南农业大学学报: 自然科学版, 2005, 27(5):684-688。 350
可持续发展·环境保护·防灾减灾
也使得消落带坡面上的植被和土壤结构遭到进一步的破坏。（5）生物多样性受损。消落带季节性的土地淹没将使消落带生物种类减少,生态系统结构和功能简单化,生态系统稳定性降低以及脆弱性增加。(6)诱发流行病疫情。由于被淹没地区的淤积污染物不易扩散,尤其是在高温、高湿的夏季,消落带很容易滋生各种相关的病原体和致病菌,诱发流行疾病。
（二）三峡库区蓄水后鱼类资源变化
三峡水库已于2010年10月完成175m的蓄水目标，蓄水后三峡库区形成一个生态位严重空缺的人造湖泊生态系统。近年来，库区及长江上游外来入侵鱼类呈增长态势，已发现外来入侵鱼类23种，且部分已处于种群数量暴发阶段。水库蓄水初期营养盐输入增加和初级生产力的提高通常也利于广适性鱼类和外来种的生存，对外来鱼类的入侵和种群数量的扩散暴发产生一定的促进作用。外来鱼类在生态位竞争上与土著鱼类相比处于明显优势地位，可能将严重危害三峡库区的渔业资源及其水域生态系统的安全。①
同时，由于蓄水后形成一个生态位严重空缺的人造湖泊生态系统。根据调查显示三峡库区形成后，库区水流速速明显变缓（表1所示），许多喜流水生活到鱼类减少，对于库区鱼类物种多样性有很大影响。
（三）三峡库区植被资源变化
受三峡工程淹没（表1所示）的影响，一些库区特有植物如疏花水柏枝、丰都车、宜昌黄杨及荷叶铁线蕨等的自然栖息地完全或部分消失。
三峡库区水位的反季节变化及生境破碎化造成原来的河岸植被难以生存，植物多样性急剧下降。王勇等对三峡库区自然消落区植物区系的研究表明，消落区分布有维管植物83科、240属、405种，但2009年刘维暐等对蓄水后水库消落区植物区系的调查表明，，维管植物只有61科、169属、231种，其中科、属、种分别减少了26．51％、29．58％和42．96％②。
这些调查研究表明了三峡库区建成后对生物物种的多样性造成很大影响，一些物种濒临灭绝、一些完全或部分消失，许多物种丧失了原有的生存环境，这对于生态环境是不利的。
（四）三峡库区建成后对水质影响
水库蓄水后，水流速度变慢，水体自净能力下降，造成营养元素及重金属沉积；水库蓄水后，消落区岩土含水量变为饱和，在暴雨径流冲刷、库区水位变动侵润、来往船只航行涌波等各种动力的作用下，消落区内水土流失严重，加剧了水库的泥沙沉积。水库蓄水后，河面变宽，从而通过蒸腾、净辐射等途径的改变影响三峡库区的微气候。水位降落后，库区居民利用夏季出露的消落区土地开展短季节农作物的种植、发展淡水养殖或开展其他多种经济活动。肥料、药物、饵料残余、作物残留物、畜禽粪便形成新的非点源污染。库区建设过程中以及库区周边工厂建立，库区居民居住，会排放大量废水（表2所示），水体自净能力下降后，废水对库区水质产生更大的影响。
三峡库区农业生产中大量使用高毒、高残留农药和除草剂，且长期以来的化肥结构不合理，重化肥轻有机肥、重氮磷轻钾，利用率多在30% 左右。据统计，自1996 年到2008 年库区单位耕地农药使用量呈下降趋势，但有机磷、有机氮和菊酯类等高毒农药的使用仍很普遍。近10多年来，三峡库区单位耕地化肥使用量呈上升趋势，尤其在2007 年达到高点(图2所示)③。大量的化肥和农药流失进入库区干、支流，影响库区水质并造成更大的生态风险。
表2 三峡库区废水排放量
年份
工业废水年排废水量（亿t）
生活废水年排废水量（亿t）
1997
1.117
3.795
1998
1.270
3,451
1999
2.437
3.228
2000
1.282
2.951
2001
1.078
3.175
2002
1.439
3.186
2003
1.836
4.045
① 巴家文，陈大庆:《三峡库区的入侵鱼类及库区蓄水对外来鱼类入侵的影响初探》，湖泊科学，2012，24(2):185-189
② 王业春，雷波，张晟:《三峡库区消落带不同水位高程植被和土壤特征差异》，湖泊科学，2012,24（2）：206-212
③ 冯静，何太蓉，韦杰:《三峡工程蓄水前后库区水质变化及对策分析》，重庆师范大学学报( 自然科学版)，2011年第28卷第2期 3

  本文关键词：三峡工程建设期库区生态环境保护措施及效果评价，由笔耕文化传播整理发布。