简论欧盟大气污染防治立法概况及对我国的启示

　　论文摘要 欧盟大气污染防治方面的立法大多在上世纪90 年代制定，但大气污染问题是欧盟发展历史过程中长期面对的政治论辩的议题。在不同时期，强烈的环境问题在不同的侧面成为政治关注的焦点，影响着政治议程，90年代以来，由空气污染特别是城市空气质量问题对人体健康造成的损害开始成为关注的焦点。基于此，欧盟对大气污染的预防和治理予以高度重视，并体现在一系列立法文件中。

　　论文关键词 欧盟 指令 大气污染防治

　　一、欧盟大气污染防治立法的总体目标

　　1972年，欧共体首次提出了在共同体内部建立共同环境保护政策的框架，标志着欧共体共同环境政策的形成和发展 。保护环境和欧盟公民的健康是欧盟条约的重要组成部分。它迫使欧共体保护和改善环境质量，争取在政策上给与环境和人类健康高水平的保护。欧盟大气污染防治立法的总体目标体现在欧盟空气质量框架指令的两个主要目标中：要在共同体内“确定和建立一个环境目标，以避免，防止或减少对作为一个整体的人体健康和环境的有害影响”；“保持空气的清洁，并对质量较差的空气着力改善。”其中，第一个目标包含的内容相当广泛，并体现在欧盟随后几年制定的四个“子指令”中 ，该指令要求子指令来设置基于效果的极限值。第二个目标则由指令适用地区来制定具体的补充适用规则。它明确指出，空气质量在欧盟任何地方不应该恶化。 国家排放上限（NCEs）2001/81/EC指令设置了不超过临界载荷 的长期环境质量和健康目标，即“进一步完善环境空气质量标准和载荷，并对因空气污染给所有人造成的健康风险予以有效的保护。”总之，欧盟清洁空气法在环境和健康方面的总体目标为欧盟大气政策措施的成功和推行提供了基准。

　　二、欧盟大气污染防治立法的主要内容

　　从上文立法目标可看出欧盟大气污染防治立法的内容可大致分为空气质量立法和污染物排放立法。这就像一枚硬币的两面：排放法规试图减少排放到大气中的污染物的量；空气质量立法的目的是保证呼吸的空气对人类健康和环境是安全的。
　　（一）欧盟空气质量立法
　　在欧盟空气立法领域，最重要的两个指令是空气质量框架指令1996/62/EC和国家排放上限（NECs）指令2001/81/EC。欧盟首先制定了《环境空气质量评估和管理指令》（96/62/EC）（空气质量框架指令，1996），该指令设立了适用于整个欧盟的最低清洁空气质量标准。该指令对列出的全部12种污染物 在限制值，测量和评估要求等方面进行了立法。同时，该指令制定了空气质量及排放限值的中期目标（2010年实现）和长期目标。空气质量框架指令1996/62/EC和国家排放上限（NECs）指令2001/81/EC是相辅相成的。该指令还为“子指令”的立法设置了时间表。此后，在1999年，2000年，2002年和2004年，欧盟先后对环境空气质量制定了四项子指令，涵盖所有12种污染物。
　　第一子指令（1999/30/EC）规定了二氧化硫，氮氧化物，颗粒物，铅在空气环境中的限值，并取代了以前的、在80年代采用的欧盟指令。 该指令旨在保护人类健康，以（1997）世界卫生组织（WHO）的指导方针为依据，设定了相关污染物的限值。 同时，在建筑物密集区新增了二氧化硫（SO2）和二氧化氮（NO2）等新增环保标准。该指令进一步定义了详细的测量要求，包括衡量空气质量的区域（城市环境，贴近交通，贴近行业，等等），城市监测站的数量，以及采用何种测量技术。此外，该指令还就成员国向其公众公开上述相关信息的义务以单独的条款予以明示。
　　第二个子指令（2000/69/EC）第一次在欧盟设定了苯和一氧化碳（CO）的限值。使苯这种重度致癌物质在空气质量标准中有了可参照的安全阀值。事实证明，，本指令的全面实施，已使得苯和一氧化碳的排放量显著下降。
　　第三个子指令（ 2002/3/EC ）则设定了臭氧到2010年“尽可能”要达到的非约束性指标值，以及等同于世界卫生组织的指导方针的长期目标。这些目标对应于国家排放上限（NECs）指令2001/81/EC设定的目标。该指令还设定了警报阈值，规定在这些警报阈值被超过时成员国需采取短期行动并有使公民了解实际污染负荷的义务。
　　第四个子指令（2004/107/EC），设置了砷，镉，镍和多环芳烃（ PAHs）的非强制性目标值以及对汞排放指标的特定监控要求。
　　当前，欧盟最新的环境空气质量标准立法是《欧洲环境空气质量标准及清洁空气指令》2008/50/EC，该指令于2008年5月21日通过，2010年1月1日正式实施。该法案（2008/50/EC）是欧盟对《环境空气质量评估和管理指令》（96/62/EC）（空气质量框架指令，1996）以及《关于环境空气中二氧化硫、二氧化氮、氮氧化物、微粒物和铅含量限值的指令》（第一子指令，1999） 、《关于环境空气中一氧化碳、苯含量限值的指令》（第二子指令，2000）、《关于环境空气中臭氧含量限值的指令》（第三子指令，2002）、《关于环境空气中砷、镉、汞、镍和多环芳烃含量限值的指令》（第四子指令，2004）等四个子指令在其立法科学性和适用效果进行综合地评价基础上，集环境空气质量评价，空气质量管理及空气质量改善计划于一体的全面、综合、最新的指令。
　　（二）欧盟污染源排放立法
　　欧盟大气污染物排放源分为点源污染物排放源和移动源污染物排放源，其立法主要专注于给欧盟空气污染造成影响最严重的大型燃烧工厂排放和汽车尾气排放。
　　1.欧盟汽车尾气污染物排放立法
　　欧盟诸国的道路交通污染物排放量占到整个欧盟全部氮氧化物（NOx）排放量的近一半和挥发性有机化合物（VOCs）的三分之一，其也是可吸入颗粒物（PM）和温室气体——二氧化碳（CO2）排放的重要来源。因此，减少汽车尾气排放，是欧盟实现其大气污染防治战略的重要组成部分。世界各国汽车尾气排放法规的制定，是以该国汽车污染物排放在整体的大气污染物排放的分担比例为依据的。欧洲汽车排放标准是由欧洲经济委员会（ECE）的排放法规欧共体（EEC）以及随后的欧盟（EU）的排放指令共同实现的。其中，排放指令要求参与国强制实施。

　　汽车排放的欧洲法规（指令）标准的计量是以汽车发动机单位行驶距离的排污量（ g/km）计算。欧洲排放标准将汽车分为总质量不超过3500公斤（轻型车）和总质量超过3500公斤（重型车）两类。欧盟排放控制领域最重要的立法是70/220/EEC指令，其自1970年发布以来已修正若干次，并成为之后欧盟在此领域所有排放标准和减少排放步骤的参照基准。
　　主要的修订包括轿车和轻型车排放标准以及重型车排放标准：
　　1992年7月欧盟欧1标准（也称为EC93）发布，包括指令91/441/EEC（只适用于乘用车）或93/59/EEC（适用于乘用车和轻型卡车）；1996年1月欧2标准指令94/ 12/EEC以及之后的96/69/EC发布，对使用无铅汽油和柴油汽车的排放限值更加严格，使一直以来相对宽松的欧盟汽车尾气排放标准在排放水平上达到可与美国环保局等级1（Tier）标准相比的程度。在对燃料成本等相应的信息进行分析的基础上，欧3/4标准（2000/2005）即指令98/69/EC以及进一步修订的2002/80/EC，制定了更加严格和细致的的蒸发实验程序和车载诊断系统（OBD） 。2006年12月13日，欧洲议会通过了欧V、VI汽车排放标准。欧盟标准亦已为重型汽车设置标准，其中最重要的指令是重型柴油机排放指令88/77/EEC，这后来被多次修改。
　　2.欧盟大型燃烧设备污染物排放立法
　　大型燃烧设备（LCP）指令（2001/80/EC）适用于燃烧热容量大于或等于50兆瓦（MW）的工厂。大型燃烧设备（LCP）指令（2001/80/EC）适用的部门以电厂为主，但也包括钢铁生产，石油精炼等行业的工业燃烧装置。为了实现欧盟履行其国际和国内环境的目标，大幅度减少大型燃烧设备排放量是必要的。
　　欧盟关于大型燃烧装置的第一个指令生效于1988年（88/609/EEC）。 它规定了各国对1987年以后建成工厂（所谓的新工厂）和该日以前建造的工厂（所谓的现有的工厂）的排放上限，以逐步在全国范围内减少二氧化硫和NOx的排放量。2001年10月，该指令被欧盟关于大型燃烧装置的第二个指令即现在的（2001/80/EC）所取代，该指令对工厂的种类和包括指令范围内的工厂规定了更多、更严格的标准。

　　三、欧盟大气污染防治法的特点及对我国的借鉴意义

　　能够及时地根据气候环境的变化现状和空气污染物减排技术的进步对相关立法作出适时地立改废，是欧盟在该领域立法一直走在世界前列的重要原因，本文仅就欧盟大气污染立法中具有代表性意义的一些立法文件进行了简要介绍。欧盟大气污染防治立法有其鲜明的特点：首先，由于欧盟有着较我国集中的立法权限，因此，其在大气污染防治立法方面的规定细致而详备，具有极强的可操作性，这一点与我国在此领域立法过于原则的特征形成鲜明对比；其次，欧盟大气污染防治立法特别注重对大气污染情况、数据、防治方案和计划及执行情况等信息的公开，保障了公众的知情权，有助于环境保护的公众参与；最后，鉴于大气污染的跨区域性，欧盟一体化进程在大气污染防治领域有着更加直观的体现，欧盟成员国之间在大气污染数据的交换和污染监测站点的分布上有着广泛地合作，有效地保证了欧盟作为一个整体的环境保护水平的提高。我国幅员辽阔，各地发展水平和污染现状各有不同，各地区之间广泛的合作有着重要的现实意义。因此，强调地区合作的理念和可操作的法律规定理应体现在我国大气污染防治立法中。