简论我国环境影响评价公众参与制度评述

　　论文摘要 环境影响评价是防止环境污染的预防性法律制度，而公众参与是环境影响评价程序的关键。评述了我国环境影响评价公众参与制度的源起、发展及功能，并针对该制度的现状及不足，提出了相应建议和对策。

　　论文关键词 环境影响评价 公众参与 问题与对策

　　一、环境影响评价公众参与制度概览

　　（一）内涵
　　环境影响评价简称环评，英文缩写EIA，是指决策者在作出可能带来环境影响的意思决定之前，事先对环境的现状进行调查，在此基础上提出各种不同的可供选择方案，就各种方案可能造成的环境影响进行预测、评价和比较，从而选择最适合于环境的意思决定。
　　公众参与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序、途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合公众的切身利益。公众参与是我国环境保护的一项基本原则，也是环境影响评价中的一项基本制度。
　　（二）源起与发展
　　环境影响评价作为一个概念最早是在1964年，由美国教授柯德尔提出。而作为一项法律制度环境影响评价与公众参与均源起于美国。1969年，环评这一概念首先在美国《国家环境政策法》中作为一项法律制度得到确立，而且最早对公众参与环境影响评价进行了规定。其后，被英国、加拿大、日本等多国所采用。
　　环评制度在我国经历了从无到有，再到逐步完善的发展过程。随着我国经济的高速发展，环境问题日益凸显。在借鉴国外经验的基础上，结合我国国情，环境影响评价制度在我国逐步建立。1973年第一次全国环境保护会议后，环评的概念开始引入中国。1979年颁布的《环境保护法（试行）》对建设项目和老城市改造的环境影响评价作了原则性规定，正式确立了建设项目的环评制度。而后在《水污染防治法》、《大气污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规中也有类似的规定。2002年12 月8日通过的《环境影响评价法》，将环评制度从建设项目扩展到规划，我国环评制度发展到一个新的阶段。为了更好地实施《环境影响评价法》，2006年发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《环境影响评价法》、《暂行办法》两部法律文件对公众参与制度作出专门的规定。
　　（三）公众参与环境影响评价制度的功能
　　1. 保证决策的民主与科学。政府可以代表公众实现公共利益，但容易受短期经济利益目标的诱惑，偏离环境利益的公共性基础。公众参与则使得公众意志输入决策过程，形成有效的制衡，体现了民主。同时，专家意见能得到充分尊重则避免了盲目性和不确定性，实现了决策的科学。
　　2.保障决策的行之有效。让公众充分地参与到环评中来，对于环境政策的制定与重大环境项目的推进有着积极的配合作用。一方面充分的参与是对于公众主人翁地位的肯定，让他们能积极的主动地为政府的环境管理出言献策；另一方面，如果政府的决策是在充分考量了公众意见的基础上做出的，对于公众而言，该决策也较容易为公众所接纳，而且在执行过程中，公众也会积极主动地配合，不至于发生公众与政府对抗的局面。
　　3.促进社会和谐发展。环境影响评价的公众参与作为公民行使民主权利的途径之一，其基本出发点是让环境决策更多地反映公众的意愿。它可以保障公民的意愿得到合理的表达，环境决策更易得到公众的接受和认可，消除公众与规划和建设项目方的对立情绪，有利于减少环境群体事件的发生，从而促进社会和谐发展。

　　二、现状及问题

　　我国《环境影响评价法》和《暂行办法》对环境影响评价公众参与制度做出了全面细致的规定，然而现实很残酷。从2005 年的圆明园湖底防渗膜事件到2012 年的四川什邡钼铜项目事件、浙江宁波PX 事件。这些事件说明表明我国现行的公众参与环评机制仍存在极大的不足和缺陷，迫使公众从体制内的意见表达转为体制外的抗争，故有必要对现行的公众参与环评制度进行反思。通过比较分析，我国环评公众参与制度主要存在三个方面的问题。
　　（一）思想观念问题
　　思想观念的进步是任何事业发展的前提，如果思想观念停滞不前，那么再好的制度设计也落不到实处。在长期的政府主导型环保工作模式下，大部分公众认为保护环境主要是政府、企业的责任，与自身无关，或者认为个人的意见对项目决策无关轻重，自觉或不自觉缺乏保护环境的社会责任感和参与意识。这正反映出公众的环保参与意识函待提高。
　　于政府而言，理所当然地认为环保和环评是政府的工作范畴，与老百姓关系不大。如环境影响评价法在立法讨论期间，有人认为，现阶段中国国民素质还有待提高，让其参与到建设项目和专项规划的环境影响评价中除降低决策效率外，对于科学的环境决策毫无益处。实质上，这种观念严重阻碍了公众参与环境决策制度的建立、完善和实际的执行效果。
　　（二）制度设计问题
　　1.公众参与的深度和广度。环评公众参与的深度和广度主要涉及三个问题：
　　第一是公众参与环评的范围不够广泛。公众参与的对象包括规划和建设项目。而规划项目中公众只能参与专项规划，对于综合利用规划法律并没有作出明确规定。与美国相比较，我国的公众参与范围狭隘，近代西方国家对于环境影响评价的对象有一个逐渐发展变化的过程，即建设项目——规划—— 政策——战略，公众参与也贯穿于全过程。
　　第二是公众参与评价的介入时间晚。我国《环境影响评价法》规定公众介入环评的最早阶段是在规划草案或建设项目环境影响报告书报送审批前。而在立项阶段、规划草案编制阶段、编制环境影响报告书阶段、制作环境保护篇章阶段公众是无权参与的。这与国外的公众全程参与是无法比拟的。

　　第三是信息不对称。现代社会是信息社会，掌握了信息，就掌握了主动权、掌握了话语权。与政府和企业比较，公众掌握的信息是零散的，甚至是滞后的。虽然我国《政府信息公开条例》、《环境影响评价法》、《暂行办法》中都有信息公开的规定，但是仍然存在一些不足：一是政府或企业借口信息涉及国家秘密或者商业秘密，拒绝公开；二是《暂行办法》对公告和征求公众意见的期限只要求不得少于10日，而10日的期限明显过短，无法使公众及时了解相关信息并充分考虑，易使公众参与流于形式。三是《暂行办法》规定：建设单位或其委托的环评机构可以采取在当地的公共媒体上发布公告，公开免费发放包含相关信息的印刷品或其他方式公开信息。但在实际操作中却因其赋予了相关单位较大选择权而易被扭曲，相关单位完全可以以他们认为便利而非便于公众周知的方式发布信息公告。
　　2.公众参与的方式和程序。《环境影响评价法》规定公众参与的方式是论证会、听证会，或者其他形式，而对具体程序没有任何规定。《暂行办法》对参与方式有了拓展，规定了调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会五种形式，而且对每种参与形式规定了具体程序。
　　这种规定存在两个方面的问题：一是调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会五种形式是并列的关系，没有规定相关单位（包括政府部门、建设单位和环评组织等）必须采取那种形式。这就存在了可以发挥的空间，听证会作为最有效的形式往往被摒弃不用，而相关单位最喜欢的形式是调查公众意见和专家论证会。因为调查公众意见（常用方式是调查问卷）既节省成本，又可以在问卷中避重就轻，含糊其辞；而论证会的专家受相关单位的委托参与，容易受到委托单位的观点左右，难以做到客观公正。二是关于听证会的程序规定存在疏漏。首先是没有赋予公众听证会的启动权，是否举行听证会由相关单位决定；第二是听证主持人是由听证会组织者指派，很难保证听证会的公正性；第三听证代表由听证会组织者遴选，缺乏合理性；最后没有规定案卷排他制度，即听证笔录没有法律证明效力，，使听证会流于形式。
　　3.权利保障和责任追究。权利保障和责任追究是一个问题的两个方面。权利保障问题是指公众参与权没有法律保障。一是《环境影响评价法》只是规定国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价，而没有把公众参与作为一项法定权利予以确认。二是缺乏救济机制，如果由于相关单位的原因导致公众不能参与环评工作，那么能否进行行政复议、提起行政诉讼或民事诉讼，法律没有明确规定。责任追究是指如果政府部门、建设单位、环评组织等相关单位如果不作为、怠于作为，甚至故意阻碍公众行使参与权，或者不听取公众意见的，《环境影响评价法》中没有追责条款，也就是说相关单位的以上行为是不用承担法律责任的。这也是公众参与权难以保障的一个重要原因。
　　（三）法律执行问题
　　在环评实践中存在的一个重大问题是有法不依、执法不严问题。原因在于三点：一是观念问题，如前所述，政府部门认为环评是政府的职责和权限范畴，和公众关系不大；二是相关部门不愿意公众过深参与，害怕公众给建设项目或规划找麻烦，这是脱离群众的做法；三是如上所述，缺乏责任追究机制造成。

　　三、对策及建议

　　针对我国环境影响评价公众参与制度中存在的问题，应进行相应改进和完善。
　　（一）更新观念为先决条件
　　从公众角度讲，公众有两个方面的意识必须加强。一是环保意识，必须让人民群众知道环保不仅是政府和企业的责任，也是每个公民的责任。环保不仅关系到当代人的利益，而且还关系到子孙后代的利益。二是参与意识。我国的一切权力属于人民，人民有权参与社会管理，同样人民当然有权参与环保和环评事业。从政府和企业角度讲，保障公众的参与权，不仅是环保工作的现实需要，更是他们的法定职责。
　　（二）完善公众参与制度
　　1.拓展公众参与的深度和广度。一是逐步拓宽公众参与评价的范围，把现在的建设项目和专项规划，逐步拓展到综合规划、政策、立法，直至战略规划。二是建立公众全程参与机制。在立项阶段、规划草案编制阶段、报批阶段、编制环境影响报告书阶段、制作环境保护篇章阶段都允许公众参与。三是强化信息公开制度。规定相关规划和建设项目必须在政府公报和政府网站公开，并在利益相关地进行公告，延长公告或公开的期限，至少为30天。
　　2.完善公众参与的方式和程序。一是规范调查问卷的格式。在问卷中，问题和选项答案必须清晰明了，不能模棱两可，同时还要有主观答案选项，让公众能充分发表自己的意见和建议。二是强化听证会的地位，规定相关评价对象必须经过听证才能报批。完善听证会程序规则。第一，赋予公众听证会启动权；第二是，建立独立听证主持人制度；第三是听证代表的遴选应当在公证单位的公证下采取随机抽取的方式；第四是建立案卷排他制度，赋予听证笔录法律证明效力。
　　3.建立权利保障和责任追究机制。一是在《环境影响评价法》应当把公众参与环评作为一项法定权利予以确认，而不是鼓励性的文字表述。同时针对公众参与权的被限制或者剥夺，赋予公众相应的救济权利，如行政复议权、行政诉讼和民事诉讼权等。二是对于政府部门、建设单位和环评组织阻碍公众参与权等违法行为，明确追责条款。要追究相关单位和人员的行政责任、民事责任，直至刑事责任。
　　（三）加强执法监督
　　针对有法不依、执法不严现象，应当加强执法监督，对于不作为、怠于作为，不允许公众参与、弄虚作假等行为按照法律规定，加大打击力度，真正把环境影响评价公众参与制度落到实处。