公众参与环境保护的现状及有效途径研究

　　闵行区作为上海市中心的城乡结合部，进入新时期以来，经济建设取得巨大成就。截至2011年底，全区工业企业达到4000多家，涉及电子通讯、电气机械、新材料、化学制品、服装纺织、金属压延制品、食品等多个行业。现有莘庄工业区、四个区级工业区和13个镇级工业园区。工业化的进一步加快，不仅给人们的生活带来了巨大变化，环境保护领域同样迎来巨大的挑战。
　　闵行区汽车保有量很高，全区总共拥有车辆20万辆。汽车的尾气排放和噪声同样给城市居民带来了巨大的健康危害。
　　人口数量的不断增加给全区的环境保护带来了更大的挑战，城市居民在生活过程中产生的垃圾总量给环境状况的改善带来了双重的矛盾。一方面，城市居民急需改善自己的生活，在不断消费过程中同样是对有限环境容量的破坏；另一方面，城市居民对于生活环境诉求更高。
　　近两年来，闵行区环境保护局在进行环境监管过程中共接到环境信访投诉达到4000件，其中针对餐饮业油烟及噪声污染的投诉就有1000多件，达到总数量的25%以上。
　　从行政职能的角度来看，闵行区环境保护局是专门负责进行环境保护的行政机构，但从目前的地域面积和区内企业数量来看，区环保局工作人员数量无法满足现有的环境监管需求。
　　从我国政府管理模式来看，我国属于全能型的政府管理模式，政府承担着全部的社会管理责任，群众对政府治理有着严重的依赖心理。但是，从社会管理的有效性和科学性来看，公众主动参与不仅有利于环境状况的极大改善，更是社会管理能力提升的重要体现，有利于充分发挥公众的作用，做到管理过程中以人为本，全力创造社会管理新局面。
　　一、公众参与环境保护现状分析
　　结合调查分析，目前全区公众对环保的认知度达到89.7%，86%以上的公众表示对环境污染“最关心”。但是，从目前闵行的区域状况来看，公众参与环境保护过程中依旧存在以下几个方面的问题。
　　（一）公众参与环境保护的现状。第一，是公众的环保意识依旧比较低，参与环境保护的主动性欠缺。从调查研究来看，不同类型的群体在环境本文由收集整理保护参与程度上有很大区别。学历高、文化层次高（大学本科及以上学历）的城市居民主动参与环境保护的意愿比较强烈，达到92%。而学历低、文化程度低（高中及以下学历）的居民所呈现的则是环境保护意识淡薄，在环境保护过程中过度依赖政府。
　　本地户籍的居民参与环境保护的意识和主动性更高，达到93.6%。外来人口（达到87.4%）中大多数对环境污染行为持反对态度，但问及遇到破坏环境、污染环境的行为时，大多数人持无所谓态度。
　　在校大中小学生参与环境保护的意愿较强烈。社会人员（尤其是上班族）缺乏主动参与的意愿。
　　第二，公众参与环境保护渠道多样，但参与程度有限。从公众参与环境保护的主动性和被动性来看，大多数人目前处于被动参与，在调查访谈中发现最为公众所接受的参与环境保护方式就是拨打12369环境信访投诉热线或拨打区环保局的投诉电话。尽管参与渠道多样化，但公众参与的主要形式仍然属于政府倡导下的参与，并非公众的自觉行动，公众参与所依赖的环境信息公开和透明度难以得到保障。公众参与所需的基本的环境科学知识、环境法律法规的普及程度太低。
　　第三，相关法律制度不完善，公众参与环境保护遇到制度性障碍。在宪法层面上，环境权利缺失，宪法中未赋予公民环境权，各项单行法则无法据以制定有关公众参与环境保护的规定。在我国环境保护法律法规中，只有《环境影响评价法》配套的《环境影响评价公众参与暂行办法》规定了具体可行的公众参与制度。环境保护的其他单行法仅规定了单位和个人检举和控告相关污染的权利。该类规定只是一种事后救济，不是公众参与的首选。对于公众如何实施检举和控告的权利，缺乏相关法律规定。
　　第四，公众对于居住周围项目环评审批的影响力有限。尽管我国环保法也规定了公众必须参与环评许可听证会，但公众的影响力有限。我国《环境影响评价法》中关于公众参与的规定存在范围不清晰、途径不明确、程序不具体、方式不确定、公众难以操作的缺陷。尽管国家环境保护总局于2006年出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》，但在实际操作中依旧存在诸多困难。
　　第五，公众参与形式表现为末端参与。末端参与指的是在环境遭到污染和生态遭到破坏之后，公众受到污染影响之后才参与到环境保护之中。目前，闵行区大多数居民都是在受到影响后才通过电话、电子邮件、12369环境信访热线、新闻媒体、市长信箱等渠道投诉，或者采取联名书信的方式向环保部门以及上级政府投诉。
　　（二）制约公众参与环境保护积极性的若干因素。第一，制度建设滞后导致公众参与环境保护行为缺少保障。如《环境影响公众参与暂行办法》第十五条从现实操作层面来分析，相关单位在选择被征求意见的公众范围上存在相当的不确定性，可以利用“没有细化的规则来确定公众范围”，选择对环境事项利益影响较小或对该环境事项没有认识的公众意见，从客观上剥夺了有利害关系的一些公众对该环境事项的表达权。此外，在损害赔偿等机制上更是严重欠缺，尤其是环境保护行政部门无法对违法破坏环境的企业进行合理的处罚，受到影响最多的公众无法从中获取合理的补偿，从而严重制约了公众参与环境保护的积极性。
　　第二，多元文化深刻影响公众参与环境保护积极性和主动性。一是传统文化依旧深刻影响公众参与环境保护。面对一些破坏环境行为现象，很多人依旧有“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”、“事不关己，高高挂起”等思想，不愿意勇敢站出来制止。二是西方功利主义的文化思想严重制约了公众参与环境保护。许多人依旧将利益放在第一位，认为当前牺牲环境换取经济发展的速度是可取的，在遇到破坏环境的违法行为时完全不会采取任何行动予以制止。三是环境保护宣传教育活动存在不足。在调查中发现，80%的公众获得环境保护知识的渠道主要是传统媒体和网络媒体，只有15%的公众认为自己环境保护知识来源于政府行政职能部门的宣传教育。84%的受众对政府

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