政府生态善治的基本诉求(2)

　　(一)政府增长冲动与生态治理责任存在冲突我国中央集权的政府治理体制不仅意味着政府权力的纵向配置，也带来了政府生态治理责任的纵向配置。但改革开放以来的中国政府实际上可以界定为一个经济增长型的政府，尤其是地方政府及其官员有着强烈的经济增长冲动，使得政府生态治理责任的纵向配置处于一种低效甚至无效的状态。

　　随着2O世纪80年代中央与地方政府纵向权力关系的变化，地方政府的自主权不断扩大，特别是1994年开始的分税制改革，使地方政府不仅形成了自身独特的利益结构，而且还尽一切努力来维护和扩大自身利益。而各地方政府官员之间的晋升竞争又进一步加剧了对经济利益的争夺。事实上，中国地方政府官员之间一直都处在一种政治晋升竞争的博弈之中。如果要想在晋升竞争中取胜，各级地方政府官员就必须要取得高于对手的绩效，否则就等于认输。十一届三中全会以后，中央正式提出“以经济建设为中心”，以GDP为核心的各项经济指标便成为上级政府考核下级官员的重要标准，以增加经济总量为中心任务成为各级地方政府的基本发展战略，“发展就是硬道理”

　　变成了“增长就是硬道理”。同时，五年一届的干部考核提拔，意味着五年任期内必须取得经济总量的最大化，这就造成了经济发展的短期行为。

　　这种情况下，在短期内就能实现GDP的增长的粗放型经济扩张便大行其道。因此，高消耗、高污染、高投入的粗放型经济增长方式，政绩工程、面子工程、重复建设等政府行为，成为此后很长一个时期内地方政府经济增长的主要方式。

　　应该说，科学发展观已成为各级政府的重要执政理念，但地方政府的经济增长冲动与其生态治理责任之间依然存在冲突。只要地方政府的利益结构和晋升考核的指标、方式没有发生根本性改变，这种冲突只会增加而不会减少。

　　(二)强政府与弱社会模式下的多元治理机制尚未形成19世纪末20世纪初以来，西方国家在社会治理领域一直存在着所谓“积极国家”与“消极国家”的争论，即到底是要“强政府一弱社会”模式，还是要“弱政府一强社会”模式，争论的焦点在于公共事务由谁来治理的问题。20世纪60年代以后，随着全球性生态问题的凸显，“积极国家”的主张逐渐在一段时期内的生态治理领域中占据主导地位。因为不少人认为，生态环境作为一种典型的公共物品和公共服务，应当由专门的公共管理机构——政府来垄断性地生产和经营。

　　受传统治理理念的影响，我国的生态治理中一直采取“强政府一弱社会”的治理模式。在这种治理模式中，政府是生态治理的唯一合法主体，其他社会行为主体处于被排斥状态。这种政府单中心生态治理方式，使政府不仅大量垄断环境资源和环境信息，增加治理成本，产生治理腐败，降低生态治理绩效，而且随着政府对生态治理的深层次干预，会不断侵害生态治理的社会性根基，造成生态治理的社会力量的衰弱，使更多的利益群体在生态治理中丧失话语权。而一个与社会力量衰弱相对应的强势政府，则无需在意企业或个人的利益，最终导致对生态公共利益的侵害。事实上，随着生态问题的持续恶化，一种主张包括政府、企业、社会组织和公民个人等在内的多中心治理模式已得到越来越多的共识。但“强政府～ 弱社会”状态的存在，使多中心生态治理模式的实现面临诸多困难和挑战。

　　(三)公众参与生态治理仍存在诸多现实障碍社会公众作为生态利益的直接相关者，其参与生态治理的意愿最为强烈，其实际参与的程度很大程度上决定着政府生态善治的程度。但由于当前的政府生态治理体系仍然具有典型的封闭性特征，真正的公众参与在现实中面临诸多困境和障碍。一是公众参与资源严重短缺。由于政府占有和控制着绝大部分的环境信息资源，并根据自身的偏好有选择性地释放信息，公众参与生态治理所能利用的信息资源是非常有限的；而且在信息传递的方式是自上而下的单向度传递，公众只能被动接受信息，单向度地遵守政府政策或执行政府决策。二是公众参与的制度化机制的缺失。

　　应该说，在我国的政治制度里，保障公众参与生态治理的机制与渠道并不缺乏，如人大、政协、信访、听证、热线等。但由于政治体制的不完善及各项保障机制的不到位，导致这些机制和渠道并不能充分有效地发挥作用，致使公众参与生态治理难免浮于表层或形式化。三是公众参与的组织化程度不高，大大影响了公众参与的热情。同时真正意义上的公共媒体还远未形成，大大缩减了公众参与的平台和机会。生态治理中社会公众参与的不足，直接导致社会资本的缺失，不利于一个互助、信任、规范、合作的社会网络的形成，从而直接影响到政府生态善治目标的实现。

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