美国图书馆危机管理的成功经验模式及其借鉴研究

【摘要】分析美国图书馆危机管理的理论与实践,讨论美国图书馆危机管理内容,包括灾难危机、馆藏危机、财政危机、网络安全危机、暴力事故危机、图书馆社会地位危机,从中找出对我国图书馆危机管理提供可借鉴的经验,从而提高我国图书馆危机管理的理论研究和实践水平。
 
【关键词】 美国图书馆； 危机管理； 安全管理；

    1 美国各州公共图书馆法危机管理概况
　　美国每一个州的法典上都载有公共图书馆法，各州图书馆法则是州图书馆专门法及其他法律中与图书馆相关条例的综合，大都涉及各种不同类型的图书馆，内容详简不一[1]。
　　美国共有50个州和1个哥伦比亚特区，其中12个州的公共图书馆法涉及到危机管理或安全管理，占州总数的23.5%，见表1。
　　表1 美国各州涉及危机管理的公共图书馆法
　　从表1可知，涉及危机管理的州公共图书馆法颁布时间较为集中。其中最早的是2002年修订的《马里兰州公共图书馆法》，主要涉及了图书馆资料盗窃、建筑设施安全和消防安全[2]。最新颁布的是2010年修订的《加利福尼亚州图书馆法》，主要涉及了图书馆资料盗窃、火灾系统、资金安全和图书馆设施安全[3]，以及2010年修订的《密西西比州图书馆资料安全法》[4]。其中涉及互联网安全的只有科罗拉多州2009年修订的《科罗拉多州图书馆法》和犹他州2008年修订的《犹他州的图书馆法》[5-6]。危机管理在公共图书馆法中被频繁提及，反映出图书馆危机管理得到了图书馆法律制定者的关注与认同，图书馆危机管理在法律保障下应该会更加科学与规范，说明图书馆危机管理研究与实践已经进入新的阶段，图书馆应该加强危机管理制度建设，进一步推动危机管理法制化进程。
　　2 美国各州公共图书馆法中的危机管理条款分析
　　2.1 图书馆资料盗窃危机
　　《俄克拉荷马州图书馆法》对图书馆资料的定义最为详尽，图书馆资料是指任何以磁带或其他录音带、目录卡或目录记录、电子数据处理记录、计算机软件、人工制品或其他纪录片、手写或印刷格式保存的，以实物或表征形式属于或借给或以其他方式在图书馆场所内的书籍、光盘、图片、照片、雕刻、绘画、地图、报纸、杂志、小册子、手稿、文件、信件、记录、缩微胶卷、录音、音像材料[7]。它将图书馆盗窃罪定义为：未经授权移动或试图丢弃图书馆场所内的任何图书馆资料；或故意破坏、销毁、涂改或以其他方式损毁任何图书馆资料；或图书馆发出通知7天后，没有按期归还图书馆资料。图书馆盗窃罪为轻罪，应处以罚款和赔偿，但不监禁。每个州对图书馆盗窃罪的定义都不尽相同，各州有关违反图书馆资料盗窃罪的处罚条例的内容也不一样，详见表2。
　　表2 各州图书馆法资料盗窃处罚措施的法律条款
　　由表2可见，定罪级别方面，图书馆资料盗窃罪基本被定义为轻罪，也有图书馆法根据犯罪次数或盗窃资料价值定罪级别不同，如《宾夕法尼亚州公共图书馆法》规定第三次或以后再犯盗窃罪，无论资料的价值是多少都属于第三度重罪；《阿肯色州公共图书馆法》规定资料的价值低于500美元是A级轻罪，资料的价值不低于500美元，不超过2500美元是C级重罪，资料的价值是2500美元以上是B级重罪。相应的处罚措施包括监禁和罚款两种，其中大部分的图书馆法都规定如果图书馆员认为某人可能犯盗窃罪，则可逮捕此人。加利福尼亚州、俄克拉荷马州、宾夕法尼亚州、阿肯色州的公共图书馆法都规定了犯罪者所盗窃的图书馆资料的价值超过一定的金额时所规定的罪行和应受到的惩罚，纽约州的罚款金额最少，最多也不超过25美元。加利福尼亚州和犹他州的公共图书馆法规定了犯罪者是未成年人时本文由笔耕文化传播www.bigengculture.com收集整理，其法定监护人所应承担的责任。新泽西州、犹他州、纽约州、阿肯色州的公共图书馆法规定了在图书馆给予书面通知后的规定的期限内，未归还图书馆资料所采取的民事诉讼和相应的惩罚。
　　2.2 消防安全
　　各州公共图书馆法中有2个州对消防安全方面的危机管理有所规定。《新泽西州图书馆法》规定：公共图书馆应遵守地方和国家的消防安全法规，在当地的消防安全法规不适用的情况下，应遵守公认的国家法规。《加利福尼亚州图书馆法》对防火设施有明确的规定：加州所有有基金支持的公共图书馆必须安装自动喷水灭火系统；所有防火系统应由国家防火协会的火灾报警监控站监督；善本室、中央电脑室、通信室应该有专门的备用灭火系统；自动喷水灭火系统装置应当与书架的位置和高度协调一致。

    2.3 网络安全
　　科罗拉多州和犹他州的公共图书馆法中涉及了网络安全政策，主要是针对未成年人使用互联网采用技术保护措施，防止未成年人接触有害信息。
　　《科罗拉多州图书馆法》规定在不妨碍成年人使用网络服务的前提下，公共图书馆应当采取符合联邦《儿童互联网保护法》的互联网安全政策，防止儿童获得有害的资料。未成年人互联网安全政策包括：（1）每一个公共图书馆主管部门应当采取和执行互联网安全政策，包括对公共图书馆中每一台未成年人能够连入互联网的计算机采用技术保护措施。（2）技术保护措施是指使用具体的技术，包括采用计算机软件过滤或屏蔽互联网中淫秽的、儿童色情的以及其他对未成年人有害的视觉信息。
　　《犹他州图书馆法》对于未成年人的网络安全保护措施与科罗拉多州类似，公共图书馆不禁止成年人对互联网的使用，但必须采取一定的技术保护措施；基于研究或其他合法目的，公共图书馆的管理员、监事或其他读者可以不使用技术保护措施。
　　2.4 资金安全
　　美国公共图书馆的资金来源主要是政府财政、图书馆基金会、社会捐赠等。加利福尼亚州的地方财产税是公共图书馆的资金来源之一，但税务的限制使公共图书馆面临财政危机。俄克拉荷马州的图书馆法规定通过购买保险来保证图书馆资金安全，纽约州则是与银行或信托公司等签署协议的方式保证公共资金存储的安全。印第安纳州的图书馆法规定了图书馆项目基金使用的范围，以及图书馆在发生突发事件时应向政府申请应急费用，并允许向其他图书馆基金或金融机构借钱应急。详见表3。
　　表3 各州图书馆法资金安全的法律条款
　　2.5 设施安全
　　美国各州公共图书馆法中只有新泽西州、加利福尼亚州、俄克拉荷马州有设施安全的相关规定。图书馆设施要符合一定的卫生、安全标准，并且能方便地提供服务，为残疾人士提供专用通道。资金不足是制约公共图书馆设施安全的一个重大问题，政府应该严格执行图书馆相关政策并提供足够的资金确保图书馆设施的正常运行。详见表4。
　　表4 各州图书馆法设施安全的法律条款
　　2.6 其他危机管理条款
　　美国各州公共图书馆法危机管理的内容不仅包括图书馆资料盗窃危机、消防安全、互联网安全、资金安全、设施安全，还对恐怖袭击事件、人身安全以及紧急事件有所规定。
　　《加利福尼亚州图书馆法》规定了纵火或在指定地点使用爆炸装置恐吓的惩罚条例。任何人在公共图书馆爆炸、燃烧，或企图爆炸、点燃任何破坏性装置或任何爆炸物，或纵火、以侵犯他人人身安全为目的恐吓，则犯有重罪，处罚是在国家监狱中监禁三年、五年或七年，罚款不超过1万美元。
　　《纽约州公共图书馆法》规定了有关性侵犯等人身安全的相关问题。如果罪行的风险适中，则性侵犯罪犯定为二级；如果重复犯罪的风险高，且对公众安全构成威胁，这样的性侵犯罪犯定为三级。在这种情况下，有管辖权的执法机关在管辖范围内，应当通知和宣传有关信息，其中应包括罪犯的照片和可能包括的性犯罪者的名字、确切的地址、罪犯就业地点的地址描述、对罪犯的定罪、操作模式、受害人的类型、该性罪犯者所在高等教育机构的名称和地址等背景信息。
　　印第安纳州对公共图书馆应急费用有规定，《新泽西州图书馆法》和《宾夕法尼亚州图书馆法》也规定了紧急事件下的紧急援助拨款。《新泽西州图书馆法》规定：基金会允许紧急援助拨款可报销比例高达100%；一般情况下，每年将不超过用于紧急援助和奖励津贴总和的50%作为紧急援助拨款。《宾夕法尼亚州图书馆法》规定了2003—2004财政年每个图书馆临时紧急援助划分的资金数额的计算方法。

3 对我国图书馆立法的启示
　　美国12个州公共图书馆法对危机管理的各个方面做了非常详细的规定，说明了政府、图书馆基金会、社会以及读者应该享受的权利和承担的义务，同时对违法行为的认定和处罚程序都做了详细规定。目前，我国还没有颁布全国性的图书馆法，我国地方公共图书馆法制建设还停留在初级阶段，还有很多法规不完善[14]。我国应根据实际情况，借鉴美国立法经验制定图书馆法。
　　3.1 我国部分省、市图书馆管理办法（条例）的危机管理条款分析
　　我国还没有全国性的图书馆专门法，地方政府没有立法权，只能制定图书馆管理办法（条例）。现有部分省、市的图书馆管理办法（条例）中也有很多关于危机管理的规定，但详略不一，内容涉及馆舍保护、设施设备保护、计算机管理与安全、经费保障、文献资源保护等，详见表5。
　　表5 我国部分省、市图书馆管理办法（条例）中
　　危机管理内容分布
　　注：打“√”的表示在其图书馆管理办法中有涉及到相应的内容。
　　我国现有的省、市图书馆管理办法（条例）中，有12个省、市规定了危机管理相关法律条款，除上海市没有设备保护的规定外，其他11个省、市都有馆舍保护、设备保护的相应条款。目前只有深圳市有计算机管理与安全相关条例。各个省、市对文献资源的保护都有不同的规定，防火、防盗、防潮、防有害生物是最主要的保护措施。
　　相比较美国各州公共图书馆法对危机管理的规定，我国的公共图书馆管理办法（条例）中危机管理制度不够全面，条款过于简单，没有涉及到具体的措施，不能够强制有效地实施。
　　3.2 美国各州公共图书馆立法实践对我国的启示
　　我国地方图书馆管理办法（条例）中提出了建立和落实危机管理制度，说明我国已经开始重视危机管理，但多数危机管理法规是概括性的，没有规定具体的管理办法，没有实施的具体措施，而且管理办法（条例）实施过程中，没有法律的强制性，人为因素影响较大，最终导致不能顺利地落实相应的法律责任。因此，要尽快制定全国性的图书馆专门法，同时加强地方公共图书馆法制建设，确定明确、具体、可操作的危机管理制度。
　　3.2.1 建立健全图书馆法律体系

国外公共图书馆立法历史已近百年，而我国还未有一部全国性的公共图书馆法，这非常不利于图书馆事业长远而健康的发展。因此，当务之急是建立全国性图书馆法，尽快制定图书馆法实施细则，指导各地区根据自身实际情况颁布地区性图书馆法律法规，进而健全图书馆法律体系，使图书馆事业发展更有保障，图书馆工作更加规范。
　　3.2.2 明确经费管理细则
　　我国公共图书馆经费主要来源于政府财政拨款[15]。各地区经济发展状况不同，对图书馆建设的重视程度有差异，导致部分地方政府在公共图书馆经费拨款的数额上呈现随意性，甚至无法维持图书馆正常业务的开展，更难保证经费持续增长。笔者所在地区的市县公共图书馆，由于没有经费保障，部分还没有独立的馆舍，年进书量在1000册以下，没有数字资源，根本无法满足当地读者对知识和文化的需求。但是，现有的图书馆法规中对图书馆建设资金的要求没有具体的数量标准，没有强制性，无法保障图书馆的经费来源和图书馆的发展。因此，我国公共图书馆立法应明确经费管理的细则，具体到设施、设备、突发事件管理各个方面；加强基金会的建设，明确基金会各项资金的使用，提倡社会捐赠，利用与保险公司、银行等机构签订协议的方式保证资金的安全；在公共图书馆需要紧急援助拨款时，应明确政府、其他图书馆基金会或机构需提供的资金数额。
　　3.2.3 加强计算机安全管理制度
　　我国的公共图书馆立法中计算机安全属于薄弱环节。从表5可以看到，所有图书馆法律法规中，只有深圳市对计算机安全做出相关规定，而且内容也不是非常完善。当今社会是信息时代、网络时代，在计算机网络的世界中，充斥着许多不安全的因素。图书馆是公共领域，计算机的硬件、软件和网络都易受到有意无意的破坏和攻击，因此应加强计算机安全管理制度的规定，针对不同人群确定不同的管理措施。要特别加强对儿童和未成年人的技术保护措施，对公共图书馆的电脑采取具体的技术保护如计算机软件的限制，阻止或过滤互联网的一些不健康的信息。另外，要加强网络安全防范意识，无论是图书馆管理人员还是图书馆读者都应接受相关培训，维护图书馆计算机安全，保护自身利益不受损害。
　　3.2.4 明确文献资源保护的具体管理制度
　　文献资源是图书馆开展服务的基石，我国各地区图书馆法规中基本都有涉及相关文献资源保护的条款，只是详略不同而已，但总体上来说，各地区图书馆法规对文献资源保护的阐述不够全面和深入，大多数只是涉及文献保护的一个方面或者几个方面。因此，我国的公共图书馆立法中可以参考各地区图书馆法律法规，取其精华，制定全面而具体的文献资源保护条款，明确相关的具体管理制度。比如，对文献资源采取各种具体保护措施，如防尘、防磁、防紫外线、防潮等；针对文献资料的价值，对盗窃或破坏者给予相应的资金惩罚或拘留、监禁，罚金的数量及拘留的时间可视各地方具体情况而定；图书馆应详细记录读者的资料，一旦读者违反法规，能及时发送书面通知给读者。
　　3.2.5 加强消防安全和设施安全的管理制度
　　图书馆是公共场所，是人流较集中的区域，消防安全和设施安全显得更为重要。因此，我国的公共图书馆立法中应加强消防安全和设施安全的管理制度，遵守地方和国家有关对消防和安全的法规。公共图书馆法律中必须强制要求每个公共图书馆必须安装消防安全设备系统，并符合当前的卫生安全标准；敦促地方政府保证能够提供足够的资金确保公共图书馆设施安全；图书馆管理人员应该及时备份图书馆资料，防止火灾或其他事故引起的资料丢失或损毁；必须加强对图书馆员的消防安全和设施安全知识的培训，提升图书馆员的安全意识。
　　3.2.6 明确其他突发事件的安全管理制度
　　图书馆危机管理涉及面很广，在图书馆立法中应充分预测到各种突发的安全问题，并对这些安全问题制定相应的应急机制，规定发生类似安全事故的处理过程、应该承担的法律责任及需要遵守的法律程序。这些安全问题包括但不限于：恐怖袭击、性侵犯事件中读者人身安全的保护，规定爆炸、纵火，侵犯、恐吓他人应受到的严重惩罚，如监禁。图书馆法中制定明确的安全管理制度，使在发生类似突发事件时有法可依，尽可能降低财产损失，避免人身伤害，维护图书馆和读者的切身利益。
　　4 结语
　　国内图书馆管理办法（条例）对图书馆危机管理的着眼点集中在宏观把握上，具体对策研究非常薄弱。美国对危机管理的研究较成熟，在图书馆立法中对危机现象能有针对性地提出具体解决方案，以便于图书馆在开展危机急救时能够有章可循[16]。通过分析美国各州公共图书馆法的危机管理条款，对我国地方公共图书馆法制建设有重要启示。在我国图书馆立法过程中还要注意与其它法律法规的互相协调，如教育法、文物保护法、知识产权法等涉及图书馆事业的重要相关法律。有关危机管理的法律条款也应做定期的修改和更新。总之，加强危机管理法制建设，有利于公共图书馆事业的健康发展。

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