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监管的语义辨析
Ｓｅｍａｎｔｉｃ Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ

马英娟
（ 河北大学政法学院 河北保定

０７１００２ ）

内容摘要 ： 清楚地界

定 “监管”的内涵和外延 ， 是科学构建政府监管制度的基础。而 “监管”自身 是一个难以精确定义的概念。我国应采用最狭义的监管概念 ， 将政府的宏观调控职能与微观监管职能适 度分离 ， 区分政府监管与非政府监管 ， 同时重视非政府监管在解决市场失灵中的作用。 关键词 ： 监管 政府监管 非政府监管 宏观经济调控 微观经济监管 市场失灵 众已经习惯于 的用法 ， 官方文件 （ 包括党的十六大 “监管” 报告和近两年国务院的工作报告 ） 以及新建监管机构的 名称都采用了 的称谓。 因此 ， 基于约定俗成和语言 “监管” 习惯性的规则 ， 本文采用了 的译法。 ② “监管” 日本 学 者 植 草 益 先 生 在 其 一书 《微 观 规 制 经 济 学 》 中首先对一般意义上的监管进行了界定。他认为 ， “ 通常 意义上的规制 ， 是指依据一定的规则对构成特定社会的 个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行 为。 进行规制的主体有私人和社会公共机构两种形式。 由 私人进行的规制 ， 譬如私人 （ 父母 ） 约束私人 （ 孩子 ） 的 行 动 ， 称之为 ‘私人规制’ ； 由社会公共机构进行的 规 制 ， 是 由司法机关、行政机关以及立法机关进行的对私人及经 济主体的规制 ， 称之为 ‘公的规制’ ” 。 ③ 我国学者曾国安 将监管的一般含义界定为 ： “ 管制者基于公共利益或者其 他目的依据既有的规则对被管制者的活动进行的限制。 ” 他认为 ， 一般意义上的监管是随着人类社会的产生而产 生的 ， 是普遍存在的。
④

和其 他 专 业 术 语 一 样 ，“ 监 管 ” 是属于经济学、 政治 学、 法学等领域的专业性词汇 ， 有其特定的内涵。目前国 内有关监管问题的论著对监管的概念都有所涉及 ， 但简 单介绍或直接引用较多 ， 详细梳理和分析论证较少 ， 法学 和政治学文献尤为突出。 监管含义的含混不清 ， 妨碍了政 府监管职能的合理定位 ， 最终影响到政府监管制度的科 学构建。当然 ， 给监管下定义很难 ， 将政府监管行为和非 监管行为截然分开更难 ， 因而也使这一问题成为争论的 焦点。 本文旨在对监管的定义进行较为全面的词典式
①

梳理分析 ， 澄清作为专业术语的监管的基本含义 ， 进而确 定我们应在何种层面上使用这一概念并进行制度设计。 一、一般意义上的监管 本文所称 一词不同于日常用语中的 “监管” “监管” ， 其 源 自 英 文 ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ， 是 指 某 主 体 为 使 某 事 物 正 常 运 转 ， 基于规则 ， 对其进行的控制或调节。 国内对 ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ 主要有三种译法 ： 和 “ 管制” “规制” 和 三种译法都不为错。 一词指监督或监视 “监管” 。 “ 监管” 管理 ， 含有保持一定距离 （ ａｒｍ＇ ｓ ｌｅｎｇｔｈ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ） 、 为 保证事物正常运行而进行监督和控制之意。 一词 “监管” 更令大众熟悉也能 贴 合 较之 更为柔和 ， 比 “规制” “管制”

一般意义上的监管涵盖面极广。就监管主体而言 ， 监管者既可以是政府 ， 也可以是企业及其他一切非政府 组织 ， 还可以是个人。根据监管主体的不同 ， 一般意义上 的监管可分为政府监管和非政府监管。政府监管包括立

ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ 的原义 ； 尤为重要的是 ， 实践中 ， 我国官方和大

作者简介 ： 马英娟 （ １９６９－ ） ， 女 ， 汉族 ， 河北衡水人 ， 河北大学政法学院副教授 ， 中国社会科学院法学研究所博士研究生。
① Ｓｔｅｐｈｅｎ Ｇ． Ｂｒｅｙｅｒ， Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ａｎｄ ｉｔｓ Ｒｅｆｏｒｍ， Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ ＭＡ： Ｈａｒｖａｒｄ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ， １９８２， ｐ７．
如无特殊说明 ， 文中 和 三个概念在同一 “监管” 、 “ 管制” “规制” ② 为保证引文的准确 ， 文中引文关于 ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ 的译法尊重译者或作者的观点。 层面上使用。 胡欣欣等译 ， 中国发展出版社 １９９２ 年版 ， 第 １ 页。 《 微观规制经济学》 ， 朱绍文、 ③ ［日 ］植草益 ： 政府管制与经济管制》 《 管制、 ，载 《经济评论》 ④ 曾国安 ： ２００４ 年第 １ 期 ， 第 ９３－ ９４ 页。

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“监管是指政府行政机构根据法律制定并执行 的 规 章 和 行为。这些规章或者是一些标准 ， 或者是一些命令 ， 涉及 的是个人、 企业和其他组织能做什么和不能做什么。 监管 的目的是为了解决市场失灵 ， 维持市场经济秩序 ， 促进市 场竞争 ， 扩大公共福利。”④ ＯＥＣＤ 将监管定义为政府对 企业、公民以及政府自身的一种限制手段 ， 由经济性监 管、 社会性监管和行政性监管三部分组成。 其中经济性监 管直接干预企业行为与市场运行 ， 社会性监管维护诸如 健康安全、 环境保护等社会价值 ， 行政性监管关注政府内 部的规程与运行机制。 ⑤ ＯＥＣＤ 关于监管的界定包括了 由政府授予了监管权力的所有非政府部门、自律组织所 颁布的所有法律、 法规、 正式与非正式条款、 行政规章等 ， 是政府为保证市场有效运行所做的一切。
⑥

法机关的监管、 行政机关的监管和司法机关的监管 ； 非政 府监管除包括植草益先生所列举的父母对子女的监管 外 ， 还包括企业及其他一切非政府组织对所属成员 （ 包括 个人和组织 ） 或者其他相关主体的活动进行的监管 ， 如行 业协会出于维护行业协会成员的集体利益或行业协会本 身的利益依照行业协会规章对其成员进行的监管。就监 管范围来看 ， 政府监管的范围既包括政府对经济活动领 域的监管 ， 也包括政府对政治活动领域的监管 （ 如对言 论、 结社、 集会、 游行、 示威等的监管 ） 以及政府对社会 生 活领域的监管 （ 如对枪支弹药持有、 使用的监管 ， 交 通 监 管等 ） 等。非政府监管的范围则限于该组织成员或者相 关联的个人和组织属于该组织范围内的活动。 就监管
①

依据而言 ， 监管依据既可以是国家的法律 ， 也可以是社会 规范 ， 还可以是家庭、 企业、 团体等组织的内部规则。 由此 我们可以将一般意义上的监管称之为最广义的监管。 二、专业领域中的监管 专业 领 域 中 的 监 管 属 于 经 济 学 、 政治学、 法学等领 域的专业术语 ， 其内涵和外延不同于一般意义上的监管。 《新帕尔格雷夫经济学大辞典》关于监管的解释有两种 ： 一种是罗伯特? 博耶 （ Ｒｏｂｅｒｔ Ｂｏｙｅｒ） 的观点 ， “ 在本世纪 这个术语是指 ８０ 年代的经济理论和政策辩论中 ，‘ 管制’ 国家以经济管理的名义进行干预 ， 而它的反义词 ‘放松管 制’ 在经济政策领 （ 或称放松规章限制 ） 适用得更为广泛。 域 ， 按照凯恩斯 （ Ｋｅｙｎｅｓ） 主义的概念 ， 管制是指通过一些 反周期的预算或货币干预手段对宏观经济活动进行调 节。” 另一种解释由美国联邦最高法院大法官斯蒂芬? Ｇ． ?布 雷 耶 （ Ｓｔｅｐｈｅｎ Ｇ． Ｂｒｅｙｅｒ） 和 美 国 著 名 经 济 学 家 保 罗? ?麦卡沃伊 （ Ｐａｕｌ Ｗ． ＭａｃＡｖｏｙ） 提出 ， 他们认为 ： “ 管制 ， Ｗ． 尤其在美国 ， 指的是政府为控制企业的价格、 销售和生产 决策而采取的各种行动 ， 政府公开宣布这些行动是要努
② 力制止不充分重视 的私人决策。” ‘公共利益’ 《新帕尔

由此可见 ， 专业领域中的监管是在市场经济环境中 发育、 用以矫正和弥补市场失灵的一种行为和过程 ， 其范 围仅限于经济活动 ， 不包括政治领域、 社会生活等领域内 的监管。这是上述解释的共同点 ， 但具体观点又各有不 同。根据各种观点对监管主体和监管范围界定 的 不 同 ， 我们可以粗略地将专业领域内的监管分为三种。 （ 一 ） 广义的监管 英国学者 Ｌａｕｒａ Ｍａｃｇｒｅｇｏｒ、Ｔｏｎｙ Ｐｒｏｓｓｅｒ 和 Ｃｈａｒｌｏｔｔｅ

Ｖｉｌｌｉｅｒｓ 认为 ， 以往对监管的理解过于狭窄 ，“ 监管不限于
‘命令—— —控制’ ， 也不反对市场 ， 但是为形成和维护市场 监管经常是必要的 ； 监管不一定由政府当局进行 ： 可以采 取私人秩序的形式 ， 公共监管和自我监管之间没有明显 区别。” 他们认为监管包含三大要素 ： “ 第一 ， 监管是对经 济活动有意识的调整 ， 这一点使之区别于典型的市场秩 序 （ 理想中的市场形态在现实生活中很难发现 ） 。 第二 ， 监 管与经济活动有关 ， 因此区别于对诸如艺术创造等活动 的控制 ； 监管与资源分配有关 ， 但与市场的存在并不矛 盾 ， 因为监管可以形成、 组织、 维护或支持市场。第三 ， 监 管将被制度化 ，， 当然这并不意味着制度必须是国家性质 的。不一定需要正式法律 ， 非正式规范同样重要。制度化
⑦ 使监管区别于市场的个人交易。”

格雷夫法经济学大辞典》 中西奥多? Ｅ．?科勒 （ Ｔｈｅｏｄｏｒｅ Ｅ． ?福瑞曼 （ Ｓｔｅｐｈｅｎ Ｅ． Ｆｏｒｅｍａｎ ） 的解释 Ｋｅｅｌｅｒ） 和斯蒂芬? Ｅ． 是： “ 管制是政府代表机构施加给 （ 通常是 ） 私人公司的经
③ 根据美国管理和预算办公室 （ ＯＭＢ） 的定义 ， 济控制。”

这代表了专业领域中广义的监管定义 ， 即社会公共

① 同上页 ④ ， 第 ９３－ １０３ 页。
《 新帕尔格雷夫经济学大辞典》 ， 陈岱孙译 ， 第 ４ 卷 ， 经济科学出版社 １９９２ 年版 ， ② ［美 ］约翰?伊特韦尔 ， 默里?米尔盖特 ， Ｐｅｔｅｒ Ｎｅｗｍａｎ 主编 ： 第 １２９ 页。 张舫等译 ， 第 ３ 卷 ， 法律出版社 ２００３ 年版 ， 第 ２４１ 页。 《 新帕尔格雷夫法经济学大辞典》 ， 许明月、 ③ ［美 ］Ｐｅｔｅｒ Ｎｅｗｍａｎ 主编 ：

④ ＯＭＢ ａｎｄ ＯＩＲＡ， Ｔｈｅ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｐｌａｎ ａｎｄ ｔｈｅ Ｕｎｉｆｉｅｄ Ａｇｅｎｄａ ｏｆ Ｆｅｄｅｒａｌ Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ， Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ： Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｐｒｉｎｔｉｎｇ Ｏｆｆｉｃｅ， ２００１． ⑤ ＯＥＣＤ， Ｔｈｅ ＯＥＣＤ Ｒｅｐｏｒｔ ｏｎ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｒｅｆｏｒｍ： Ｓｙｎｔｈｅｓｉｓ， ＯＥＣＤ， １９９７， ２００２． ⑥ ＯＥＣＤ， Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｉｓｓｕｅｓ ａｎｄ Ｄｏｈａ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｇｅｎｄａ： ａｎ ｅｘｐｌａｎａｔｏｒｙ ｉｓｓｕｅｓ ｐａｐｅｒ， ２００３． ⑦ Ｌａｕｒａ Ｍａｃｇｒｅｇｏｒ， Ｔｏｎｙ Ｐｒｏｓｓｅｒ ａｎｄ Ｃｈａｒｌｏｔｔｅ Ｖｉｌｌｉｅｒｓ ｅｄｉｔｅｄ， ２０００： ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ａｎｄ ｍａｒｋｅｔ ｂｅｙｏｎｄ ２０００， Ｄａｒｔｍｏｕｔｈ ａｎｄ Ａｓｈｇａｔｅ． ｐ３４８－ ３４９．

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机构或私人以形成和维护市场秩序为目的 ， 基于法律或 社会规范对经济活动进行干预和控制的活动。其监管范 围仅限于经济活动 ， 但其监管主体广泛 ， 包括 ： （ １ ） 社会公 共机构 ， 其中包括国家立法机关、 行政机关和司法 机 关 ， 甚至包括国际组织 ； （ ２ ） 行业自律组织 ； （ ３ ） 私人 ， 如企业
①

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综合性的定义 ： “ 管制是由行政机构制定并执行的直接干 预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的
③ 布雷耶大法官则从以下六个主 一般规则或特殊行为。 ”

要方面对经典性监管进行了概括 ： （ １ ） 服务成本定价 ； （ ２ ） 以历史为基础的价格监管 ； （ ３ ） 以公共利益为标准的资源 配置 ； （ ４ ） 标准设定 ； （ ５ ） 以历史为基础的资源配置 ； （ ６ ） 个 别审查。 ④ 植草益先生也将其 的研究 《微观规制经济学》 对象界定为政府对微观经济的监管。 这些都代表了专业领域中最狭义的监管概念 ， 即指 政府行政机构在市场机制的框架内 ， 为矫正市场失灵 ， 基 于法律对微观经济活动的一种干预和控制。其监管主体 是政府行政机构 ， 不包括立法机关和司法机关 ； 监管范围 仅限于微观经济领域内的市场失灵 ， 包括行业准入监管、 价格监管、 产品和服务质量监管、 环境监管、 工作场所安 全监管等 ， 不包括宏观经济领域的监管 ； 常见的监管手段 认证、 既有抽象的规则和标准的制定 ， 又有具体的许可 、 审查和检验、 行政契约、 强制信息披露以及行政裁 决 等 ； 微观监管的目的是维护公平竞争、 公共资源的有效利用、 消费者 （ 投资者、 劳动者 ） 权益的保护、 社会功德需要的满 足以及人类生存环境的保护和改善等。 最狭义的监管包括经济性 监 管 和 社 会 性 监 管 两 种。 其中经济性监管是一种传统的监管形式， 是指在
⑤

自我监管机构等。 其监管依据不仅包括法律 ， 还包括社会 规范和企业的内部规章制度等。 （ 二 ） 狭义的监管 在 一书中 ， 植草益先生引用并分 《微观规制经济学》 析了金泽良雄教授关于公的规制的定义 ： “ 公的规 制 ， 是 指在以市场机制为基础的经济体制条件下 ， 以矫正、 改善 市场机制内在的问题 （ 广义的 “市场失灵” ） 为目的， 政府 根据 干预和干涉经济主体 （ 特别是对企业 ） 活动的行为。 ” 这个定义 ， 监管包括全部与市场失灵 （ 既包括宏观经济领 域内的市场失灵 ， 也包括微观经济领域内的市场失灵 ） 相 关的法律以及以法律为基础制定的公共政策 ， 既包括宏 观经济政策 ， 也包括微观经济政策。
②

这应该被认为是专业领域中狭义的监管的定义。其 监管主体仅指政府 ， 包括立法机关 （ 负责相关法律的制 定 ， 如民法、 商法、 反垄断法、 消费者权益保护法等 ） 、 司法 商事等纠纷 ） 、 机关 （ 负责裁决民事、 行政机关 （ 负 责 宏 观 经济政策和微观经济政策的制定和执行 ） ， 不包括行业自 律组织和私人 ； 监管范围涵盖整个经济活动领域 ， 既包括 对宏观经济层面的市场失灵的矫正 ， 也包括对微观经济 层面的市场失灵的处理 ； 监管工具既包括财政政策、 货币 政策、 税收政策等宏观经济调节工具 ， 也包括微观经济的 监管工具。 （ 三 ） 最狭义的监管 美国著名经济学家丹尼尔? 史普博在其经典教科 ? Ｆ． 法学和政治学角度对 书 中 ， 分别从经济学、 《管制与市场》 监管的定义进行了详尽的梳理和评述 ， 之后给出了一个

自 然 垄 断 和 存 在 信 息 偏 在 的 领 域 ， 主 要 为 了防止发生 资源配置低效和确保利用者的公平利用 ， 政府行政机构 用法律权限 ， 通过许可和认可等手段 ， 对企业的进入和退 出、 价格、 服务的数量和质量、 投资、 财务会计等有关行为 加以监管。⑥ 社会性监管 ⑦ 是一种新型监管形式 ， 是以保 障劳动者和消费者的安全、 健康、 卫生以及环境 保 护 、 防 止灾害为目的 ， 对物品和服务的质量以及伴随着提供它 限制特定行 们而产生的各种活动制定一定标准 ， 并禁止、 为的监管。
⑧

① Ｉｂｉｄ．另外 ， 请参见 Ｒｉｃｈａｒｄ Ｂ． Ｓｔｅｗａｒｄ， ＂Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｌａｗ ｉｎ ｔｈｅ Ｔｗｅｎｔｙ－ ｆｉｒｓｔ Ｃｅｎｔｕｒｙ＂， ｉｎ ７８ Ｎｅｗ Ｙｏｒｋ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｌａｗ Ｒｅｖｉｅｗ （ ２００３） ， ｐ４５５－ ４６０．
胡欣欣等译 ， 中国发展出版社 １９９２ 年版 ， 第 １９－ ２０ 页。 《 微观规制经济学》 ， 朱绍文、 ② ［日 ］植草益 ： 何帆、 钱家骏、 周维富译 ， 上海三联书店、 上海人民出版社 １９９９ 年版 ， 第 ４５ 页。 ?史普博著 ： 《 管制与市场》 ， 余晖、 ③ ［美 ］丹尼尔? Ｆ

④ 参见 Ｓｔｅｐｈｅｎ Ｇ． Ｂｒｅｙｅｒ， １９８２， Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｉｔｓ Ｒｅｆｏｒｍ， Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ， ＭＡ： Ｈａｒｖａｒｄ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ． ⑤
美国学者黑夫兰区别了三类监管 ： 传统的经济性监管、 社会性监管和辅助性监管 （ ｓｕｂｓｉｄｉａｒｙ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ） 。参见 Ｆｌｏｒｅｎｃｅ Ａ． Ｈｅｆｆｒｏｎ， １９８３，

Ｔｈｅ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｐｒｏｃｅｓｓ， Ｎｅｗ Ｙｏｒｋ： Ｌｏｎｇｍａｎ．ｐ３４９－ ３５８．
胡欣欣等译 ， 中国发展出版社 １９９２ 年版 ， 第 ２７ 页。 《 微观监管经济学》 ， 朱绍文、 ⑥ ［日 ］植草益著 ： 产品和服务质量、 工作场所安全等问题的监管 ， 是行政机关对伴随市场主体的经济活动而产生的社 ⑦ 此处的 ＂ 社会性监管 ＂ ， 如对工厂排污、 会问题的监管 ， 其不同于纯粹的社会监管 ， 如对人口生育、 节日庆典活动的监管以及对精神病人、 传染病患者和非政治犯的监管等。 胡欣欣等译 ， 中国发展出版社 １９９２ 年版 ， 第 ２２ 页。 《 微观规制经济学》 ， 朱绍文、 ⑧ ［日 ］植草益著 ：

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非政府监管的关系 ， 寻找两者恰当的衔接点 ， 发挥二者的 互补优势 ， 将成为未来几年公法学研究的一个重要课题。 （ ２ ） 监管范围是仅限于微观经济领域 ， 还是既包括微观经 济领域又包括宏观经济领域 ？ 宏观调控和微观监管是市 场经济体制下政府的两种主要经济职能 ， 二者之间虽存 在着互补关系 ， 但在目标、 对象、 具体手段、 组织结构 、 运 行机制和补救措施等方面二者存在着明显的差异。 ② 如 果不加区别地混合使用 ， 就会影响监管机构监管职能的 合理定位 ， 造成多重监管目标之间的矛盾 ， 导致监管机构 不能独立行使监管职能 ， 最终导致政府经济功能的紊乱 ， 从而违背政府监管的初衷 ， 并牺牲市场资源配置的效率。 一位欧洲学者曾经指出 ， 欧洲之所以没有像大西洋 彼岸的美国那样形成完整的监管理论 ， 首先就在于对监 管一词界定的不同 ， 欧洲人倾向于将监管理解为是立法、 行政和社会控制的全部 ， 这使得监管的研究跟法学、 经济 学、 政治学和社会学一样广阔 ， 这样就阻碍了作为政策制 定的一种特定类型的监管理论的发展。 ③ 我国行政法学 领域同样存在对监管界定过宽的问题 ， 将监管界定为 “为 了维护和增进公共利益， 根据法律、 法规的规定， 规范 和制约人民的自由活动和权利， 并对人民科以应服从 之的公共义务的一切行政作用” ， 将监管分为经济性 监管、 社会性监管、 政治性监管和文化性监管等。 这种 宽泛的理解， 容易混淆监管与其它行政活动的区别， 不利于监管作为一项特殊的行政法律制度的合理构建。 综上分析 ， 笔者认为 ， 应采用最狭义的监管概念。也 就是说 ， 监管应理解政府行政机构在市场机制的框架内 ， 为矫正市场失灵 ， 基于法律对市场主体的经济活动以及 伴随其经济活动而产生的社会问题进行的微观层面上的 干预和控制活动。将政府宏观调控职能与微观监管职能 适度分离 ， 区别政府监管与非政府监管 ， 同时重视非政府 监管和社会规范在解决市场失灵中的作用 ， 这对于深化 我国政府机构改革、 理顺政府和市场的关系、 从而建立科 学的政府监管体系是至关重要的。

除最狭义的监管定义外 ， 还有一种更狭义的理解 ， 将政府监管等同于政府的经济性监管。把政府监管仅仅 理解为政府为克服行业垄断、 反托拉斯、 消除市场失灵而 对企业等市场主体所施加的经济性监管。 １９７０ 年以前 ， 美国大部分早期的监管研究文献都将焦点放在经济性监 管 ， 尤其是公用事业的监管上。自从 １９７０ 年美国环境保 护 委 员 会 （ ＥＰＡ） 成 立 以 来 ， 监 管 的重 心 开 始 转 向 环 境 质 量、 产品安全及工作场所安全的监管上 ， 监管的研究领域 也就随之扩展 ， 涵盖了经济性监管和社会性监管。 三、本文的观点 综上可知 ， 专业领域中的监管不同于一般意义上的 监管 ， 也不同于计划经济体制下完全不顾市场规律的政 府全面经济管制。 它是在市场机制的框架内 ， 为矫正市场 失灵、 维护市场秩序 ， 基于规则对经济活动的一种监督和 控制。因此 ， 监管必须以市场失灵为必要的前提条件 ； 而且监管必须基于透明的规则和合法的程序进行。 专业领域中监管的三种定义的分歧主要在于监管 主体和监管范围的界定方面。 （ １ ） 监管主体是仅限于政 府 ， 还是既包括政府 ， 又包括私人 ？ 市场经济体制下 ， 政府 监管与私人监管相互配合、 相互补充 ， 协同作战 ， 充 分 发 挥私人监管的作用将在很大程度上减轻政府负担 ， 促进 政府有效监管的实现 ； 但同时 ， 二者在监管权的 来 源 、 监 管依据、 监管工具、 监管程序、 监管者的监督等各 方 面 又 存在很大差异 ， 私人监管 ， 包括行业组织的监管和企业内 部监管机构的监管等 ， 存在着很大的局限性 ， 其自身也是 政府监管的对象。 尤其对于私人自治能力差、 行业组织不 健全、 市民社会不成熟的国家来讲 ， 强调政府监管更是引 导和规范私人监管、 保证市场经济健康运行的前提。 由于 公法学主要研究公权力的配置和控制 ， 所以在公法学中 谈到监管 ， 如无特殊说明 ， 一般是指政府监管。 当然 ， 我们 在研究政府监管的同时 ， 也不能忽视非政府监管的作用。 一般而言 ， 只有在企业自律 （ ｓｅｌｆ－ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ） 、 行业组织监 研究政府监管与 管不起作用的领域 ， 政府监管才能介入。
①

技 ① 史普博曾指出 ， 政府监管必须以市场失灵为必要前提条件 ； 同时必须确定政府监管能减少不合理的资源 配 置 ， 或 者 面 对 相 似 的 制 度 、 术和信息约束 ， 政府监管能矫正市场失灵的根源 ； 最后还必须证明政府监管带来的效益大于成本。参见 ［美 ］丹尼尔? Ｆ ?史普博著 ： 《管 制 与 市 场》 何帆、 钱家骏、 周维富译 ， 上海三联书店、 上海人民出版社 １９９９ 年版 ， 导论第 ４ 页。 ， 余晖、 ，载 《战 略 管 理 》 ② 相 关 内 容 可 参 见 余 晖 ：《 政 府 管 制 改 革 的 方 向 》 ２００２ 年 第 ５ 期 ， 第 ５７－ ６５ 页 ； 曾 国 安 ：《 论 经 济 管 制 与 宏 观 经 济 调 控 的 关 系》 ，载 《经济评论》 《 放松规制与强化规制》 ， 上海三联书店 ２００１ 年版 ， 第 ６－ ７ 页。 ２００３ 第 １ 期 ， 第 １３－ １９ 页 ； 陈富良著 ：

③ Ｇ． Ｍａｊｏｎｅ， ｅｄｓ．， １９９０， Ｄｅｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｏｒ Ｒｅｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ？ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｒｅｆｏｒｍ ｉｎ Ｅｕｒｏｐｅ ａｎｄ ｔｈｅ Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ， Ｌｏｎｄｏｎ： Ｐｉｎｔｅｒ Ｐｕｂｌｉｓｈｅｒｓ， ｐ１． 转引
自陈富良著 ： 《 放松规制与强化规制》 ， 上海三联书店 ２００１ 年版 ， 第 ７ 页。

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