刘杜建：中国产业政策的演进、问题及对策

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作者： 刘杜建，上海社会科学院经济研究所研究员 发布日期：2015-03-08

摘要：产业政策对推动产业发展与促进经济稳定增长具有重要作用。虽然围绕产业政策的作用一直存在不同的争论，但在实践中许多国家仍制定了产业政策以促进产业发展。自20世纪90年代后期中国正式制定产业政策以来，通过积极发挥产业政策的作用，有效推动产业发展与促进经济稳定增长与经济体制改革进程与经济发展阶段相适应，产业政策以2000年为界划分为两个阶段。2000年后，随着经济体制改革的逐步深入以及宏观经济运行的复杂化，产业政策干预微观经济主体运行的趋势不断加剧，行政手段在产业政策中发挥着越来越重要的作用，一定程度上阻碍了深入推进经济体制改革为推进产业发展与促进经济稳定增长，有必要在评估已有产业政策绩效的基础上，制定确保更充分发挥市场作用的产业政策，切实减少产业政策对微观经济主体运行的干预，更有效地发挥产业政策宏观指导与协调发展的作用。

自20世纪80年代后期中国开始制定产业政策，2000年以来随着经济体制改革的逐步深入，不断注重发挥产业政策推动产业发展与经济增长的作用，但在世纪工作中产业政策挤压了市场配置资源作用的空间，过多干预了围观经济主体运行，阻碍了深入推进经济体制改革。有必要结合经济体制改革总体进程，在综合评估已有产业政策绩效的基础上，制定更加符合产业发展需求的产业政策，有效推动产业发展与经济增长。

产业政策是政府为实现促进产业发展与经济增长的目标，制定的调控经济发展或某个行业的生产、经营与交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等一系列政策的总称，具体手段包括财政、金融、土地、进出口、税收、政府采购、知识产权保护与行政措施等①。产业政策通过制定产业中长期发展规划，以及通过制定投资目录、税收减免、投资补助、贷款贴息、财政补贴、关税保护、核准等多种方式，确保实现产业政策目标。产业政策以实现提升产业能级、优化产业结构、促进经济稳定增长为目的，其本质是通过发挥政府的作用，调控经济弥补市场失灵纠正市场扭曲，实现某些产业快速发展与赶超国外同类行业，促进资源优化配置，推动经济持续稳定发展。产业政策主要是通过培育良好的市场环境，不断改善宏观环境，加强人力资源培养与提升科技水平，在中长期发挥作用，有效推动产业发展。政府通过制定实施产业政策干预经济运行，并发挥产业政策与财政政策、货币政策的合力，共同调控经济发展，这是政府促进经济稳定增长的重要途径。

市场失灵理论是政府制定产业政策的理论基础之一。在市场经济条件下，由于信息不完全、外部性、搭便车与公共物品供给等因素而难以实现资源优化配置，在此背景下政府有必要通过产业政策干预经济运行以弥补市场失灵。存在两种类型的市场失灵，即协调失灵与信息外溢②。当上下游企业存在投资互补性时，一家企业的投资收益将取决于其他企业是否跟进投资，可能会出现先行投资者成本难以被弥补的情况，即协调失灵。针对协调失灵政府可通过制定产业政策引导市场主体投资进而解决这种问题，以防企业因为不愿承担创新风险而放弃创新投资。企业推进创新时，由于信息外溢当出现良好的市场机会时很容易被模仿导致企业的创新收益低于社会收益，进而难以弥补此前投入的研发与搜寻成本而创新激励不足，在此背景下，为鼓励企业创新政府也有必要制定政策对创新予以支持和鼓励，对创新企业予以补贴支持激励企业创新，以不断提升社会科技水平推动经济发展。

战略性贸易政策理论是支持产业政策的另一理论。战略性贸易政策理论认为，在存在规模经济和不完全竞争情况下，产业政策可在一定程度上提升国家的综合竞争力。由于某些战略性产业将产生重要的外部性，但生产者对社会创造的价值并不能得到应有的报酬，正是存在正向的外部经济效应需要对战略性产业或部门予以支持，就需要政府通过制定产业政策实现推动重要产业发展，实现提升国家综合竞争力的目的③。

此外，演化经济学与结构主义也为产业政策提供了理论支持。演化经济学认为，产业政策的重要作用在于推动创新与构建产业集群，政府可以通过制定产业政策来推动产业集群并不断提升科技创新水平，进而提升全社会科技水平。结构主义认为，国家可以通过制定产业政策有效提升科技创新水平与推动产业发展，进而通过提升产业能级提升而不断提高国家综合竞争力④。

虽然有较多理论支持产业政策，但也存在对产业政策的质疑。有关质疑指出，虽然从理论上而言产业政策有其发挥重要作用的空间，但并不能证明政府就比市场更有效率，意在医治市场失灵的产业政策可能导致政府与市场的双失灵。产业政策发挥作用的隐含前提是，政府具有完全信息与足够的能力去识别最需要支持发展的产业并制定完备的政策，但问题在于政府并不总是能选择真正具有发展比较优势以及最需要支持的产业，更不能保证制定真正符合产业发展需求的健全完善的政策，而在实践中反倒因为对某些产业的过度关注与扶持导致产能过剩与影响市场的正常运行。对政府而言，信息不完全、有限理性以及对自身利益最大化的偏好，可能使政府在制定产业政策的过程中更有动力制定有利于强化自身权力的产业政策，而并不考虑这种产业政策所实际发挥的效果如何，意在医治市场失灵的政策并不能排除导致政府与市场双失灵的情况。产业政策对经济增长的作用并非是决定性的，产业政策的实施过程并不存在确保产业政策实现预期效果的机制。产业政策的实施重点是依靠经济手段还是行政手段，也将严重影响到产业政策的实施效果，而且政府在制定与实施产业政策的过程中也易造成设租、寻租及腐败。如果政府政策不当将导致本是为了弥补市场失灵的政策反倒导致政府与市场双失灵，既影响到产业健康发展，也难以有效提升经济发展的质量与效益，将使意在“纠正市场扭曲，弥补市场失灵”的产业政策“越纠越扭，越补越不灵”。

虽然围绕产业政策存在较多的争论，但从实际经济运行来看，一些国家在经济发展的过程中尤其是某些特定阶段制定了产业政策。在制定产业政策的主要国家中，美国产业政策更注意发挥市场主体的作用，日本与韩国的产业政策对市场的直接干预程度较高，而英国、原联邦德国产业政策对市场的干预程度介于日本与美国之间⑤。这些国家产业政策的共同之处在于普遍比较重视科技创新政策，美国更倾向于为产业发展创造良好的环境，日本与韩国等国普遍对产业发展的干预更强。

20世纪80年代后期，中国正式制定产业政策⑥。产业政策的制定与实施分为两个阶段。第一阶段是20世纪80年代末期至20世纪90年代末期，产业政策的重点是推动总体产业发展，希望通过制定产业政策全面提升产业能级促进产业发展推动经济增长。第二阶段是2000年以来至今，产业政策的重点是促进重点产业升级与产业结构调整为主，产业政策不断细化覆盖范围不断扩大，除了制定针对总体经济发展的产业政策外，针对重点产业的产业政策不断增多。

自1978年推进改革开放以来至20世纪80年代后期，虽然没有明确的产业政策，但政府一直致力于调整计划经济体制下过于扭曲的产业结构。受长期计划经济体制下过于强调发展重工业的影响，在改革开放之初产业结构极为失衡，这一时期调整产业结构的政策也是未来产业政策的雏形。1978年-1988年，随着逐步实施产业结构调整政策，形成了1984年至1988年以拉动消费需求和推动消费品供给相结合为主导的经济高速增长，第二产业畸重状况有所改善，第三产业发展速度加快，三次产业间的比例关系有所协调。

受日本等国家实施产业政策推动产业发展成功经验的影响，1989年提出要通过制定产业政策调整产业结构推动产业发展，同年颁布《国务院关于当前产业政策要点的决定》⑦。这一时期虽然国家对基础产业实施倾斜政策，但基础设施和基础产业仍然滞后于国民经济发展，而且产能过剩有所加剧，在20世纪90年代初期，产业失衡问题仍然严重。1992年，确立社会主义市场经济体制改革目标之后，为解决产能过剩与推动产业结构优化，政府不断强调发挥产业政策的作用，试图通过财政政策、货币政策、产业政策与有关规划的共同作用，有效推动产业发展促进经济快速增长。

1992年-2000年，是政府逐步发挥产业政策作用、推动产业发展与促进经济发展重要作用的时期，这一时期一方面努力体现产业政策的总体宏观指导作用，另一方面针对需要发展的具体行业制定产业政策，努力促进相关产业的发展。这一时期的产业政策主要是从宏观方面来引导产业的运行，虽然产业政策的作用较为有限，但基本不存在对微观经济主体的行政干预。1994年颁布的《90年代国家产业政策纲要》是确立社会主义市场经济体制改革目标后第一个正式的产业政策⑧。为进一步发挥产业政策推进产业发展的作用，在产业政策纲要的基础上，针对部分亟待发展的行业制定了针对具体行业的产业政策。这些针对具体行业的产业政策成为指导具体产业行为和发展的专项产业政策，此后专项产业政策在产业政策中发挥着越来越重要的作用。治理产能过剩一直是产业政策的主要功能之一，20世纪90年代后半期针对当时经济发展中出现的问题，尤其是针对不断严重的产能过剩状况，1997年后通过颁布《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》等产业政策，努力引导和约束企业行为，调节产能过剩与推动结构调整。

2000年以来，随着经济体制改革的逐步深入推进，市场配置资源的空间不断扩展，为确保经济稳定增长需要进一步健全完善宏观调控体系，在此过程中产业政策作为宏观调控的重要手段发挥了作用。2000年后产业政策作为常态的宏观调控措施，与财政政策、货币政策一起成为宏观调控的常用手段，政府进一步强调发挥产业政策提升产业结构能级与优化产业结构的作用，努力抑制产能过剩，重点支持发展支柱产业。2005年后颁布《关于发布实施促进产业结构调整暂行规定的决定》等政策，分别对国家鼓励类、限制类、淘汰类产业目录提出明确要求，并确定综合利用行政、财税、价格、信贷、环保审批等多种手段进行宏观调控，提出鼓励、限制和淘汰三类目录的原则和具体配套政策措施，希望通过产业政策促进支柱产业发展，并调控某些行业的产能过剩问题。“十二五”以来，继续发布一系列的具体产业政策，总体而言这一时期的产业政策覆盖面过宽且规定得过于具体，在实施过程中不断挤压蚕食市场发挥配置资源的基础性作用的空间。

自20世纪80年代后期中国正式制定产业政策以来，政府根据不同阶段经济的发展情况，制定了总体性的产业政策发展纲要以及针对不同产业的具体产业政策，这些产业政策对推进产业发展与促进经济发展发挥了积极作用。随着经济体制改革的深入推进，2000年后随着产业政策规定的更加具体化，尤其是针对某些产业的产业政策干预微观经济主体运行，政府之手不断挤压市场空间，而且产业政策本身也受到政府有限理性与不完全信息等因素的影响，本身也有待不断完善，产业政策发挥的作用有限，阻碍了市场化体制改革的深入推进。

产业政策在2000年后发生了较大转变。2000年前是初步推进社会主义市场经济体制改革的阶段，改革的主要任务是努力培育市场体系，积极发挥市场配置资源的重要作用，市场体系发育相对滞后，政府也在不断学习探索用经济手段推进资源配置促进经济发展的方式。2000年后当经济发展到一定阶段以投资与外需为主拉动经济增长的方式进一步固化，在推进市场经济体制改革的进程中，政府为了有效调控经济发展，在经济快速增长背景下针对经济过热与产能过剩时，常规的以经济手段为主的调控政策不足以治理经济过热与产能过剩，这种背景下就采用越来越多的行政手段来调节经济运行，而行政手段主要通过制定产业政策来实现。存在自身利益最大化的政府在有限理性与不完全信息背景下，倾向于通过扩大自身权力来调控经济，这也是产业政策中行政手段不断强化的重要原因。2000年前的产业政策规定较为原则，虽然受经济体制改革进程与经济发展阶段等多种因素影响未能发挥相应的作用，但基本没有干预微观经济主体运行，相对宽松的宏观环境也为民营企业与市场发育提供了良好的空间。2000年以来的产业政策调整对象几乎涵盖了国民经济中全部大类行业，产业政策主要是通过目录指导、市场准入、项目核准、供地审批、贷款行政核准、强制性清理淘汰落后产能等一系列措施来推进，政府行政性直接干预措施不断强化。

2000年以来产业政策存在干预微观经济运行问题的根本原因，是在于制定的产业政策过于强调行政手段的作用，倾向于通过发挥行政力量来推进产业发展与产业结构调整，而且行政控制措施不断加剧。包括通过名为核准而实为审批、以提高集中度为名歧视中小企业等措施干预了微观经济主体运行，既有违市场体系的公平公正，也影响到中小企业的健康成长。过多过细以及以行政手段为主的产业政策挤压了市场发挥配置资源作用的空间，对微观经济主体行为的干预不断增强，在表面上放松管制的同时，行政控制不断强化、政府权力不断增强。

2000年以来的产业政策的主要目的之一，是推进产业结构调整与治理部分行业产能过剩，这些产业政策虽为强调调整产业结构，但具体规定不但过宽而且过于具体。产业组织结构调整是产业结构调整的重要内容，但产业组织结构调整以提高集中度与避免恶性竞争为名，限制中小企业参与竞争影响到中小企业发展，明为产业政策，实为限制公平竞争、干预微观经济主体运行。治理部分行业产能过剩是产业政策的重要职责之一，2000年后经济总体处于粗放式经济增长方式背景下，政府一直极为重视调整产能过剩与盲目投资问题。为治理产能过剩政府制定了有关产业政策，但相关政策并没有发挥应有的作用，部分产业产能过剩问题反倒进一步加剧，技术水平也徘徊不前。汽车产业经过多年发展在国际市场上竞争力仍然不强，研发水平与国际先进水平仍有较大的差距。钢铁产业产能过剩问题不但没有减缓反倒不断增剧，钢铁行业亏损严重，尤其是受国际金融危机的影响，2012年以来钢铁产业大面积亏损。导致上述问题虽然并非完全是产业政策的原因，但也充分说明产业政策发挥的作用有限⑨。

产业政策发挥良好的作用需要一系列的前提条件，包括深入推进市场化的经济体制改革，产业政策、财政政策、货币政策与有关规划的相互协调配合，确保公平公正的市场环境以及产业政策自身的完善等。但中国产业政策并未能发挥应有的效果，除了外部环境因素的影响外，主要与产业政策本身存在的问题密切相关。首先，产业政策主要通过目录指导来调整产业结构，但是名义上虽然是指导目录但实际上成为强制性的行政措施，这种行政性措施极大干预了市场运行并不断强化政府权力。相关产业政策在实际执行过程中与项目审批核准、信贷、税收、土地等政策密切相关，表面上是目录指导但属于强制性措施，通过利用行政力量干预市场运行，不断蚕食市场发挥配置资源作用的空间，政府行政权力不断强化。

其次，产业政策主要把投资审批核准与市场准入作为推行产业政策的主要措施，在不断扩大政府权力的同时，严重干预微观市场经济主体运行。2004年发布的《关于投资体制改革的决定》等产业政策进一步强化政府审核与管理企业投资的职能，明为核准实为审批的行政控制政策成为推行产业政策的主要措施。土地在经济发展中的作用越来越重要，而能否获得投资核准是获得土地的唯一标准，这进一步强化了政府的行政控制与审批权力。2009年颁布《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》进一步把严格行业准入、项目审批和控制固定资产投资等行政手段作为重要的政策措施，对行业准入的行政管理不断加强，并把环境、设备规模、工艺、技术经济指标等均纳入管理范围，严重影响到公平公正的市场环境，严重干预微观市场经济主体运行。

2000年以来主要通过行政手段以干预微观市场经济主体与限制市场公平竞争为特征的产业政策，不但难以弥补市场失灵与纠正市场扭曲，而且影响到社会主义市场经济体制改革的进程与前景。由于政府不完全信息、有限理性以及政策制定部门追求自身权力扩张等因素，既难以保证制定健全完善的产业政策，也难以避免腐败与设租、寻租问题。产业政策制定与实施过高估计了政府能力，在一定程度上导致了政府与市场的双失灵。那种通过市场准入、投资项目审批与选择性培育特定企业以试图提高市场集中度与做大做强企业的做法，效果适得其反，严重影响到市场竞争效率。产业政策的重点应是培育市场体系以及构建公正公平的市场环境，尤其是重点培养有利于推进企业创新的市场环境，努力发挥市场配置资源的基础性作用，并有效促进各类企业的健康发展。政府在制定与实施产业政策过程中，最重要的任务应是在推进市场化为主的经济体制改革进程中，有效构建推进市场经济体制运行的制度框架与微观基础，最大程度地激发微观经济主体的活力与主观能动性，而不是干预市场运行、限制正常市场竞争。

为充分发挥产业政策促进经济发展优化产业结构的应有作用，需要深入评估改革开放以来产业政策的绩效，顺应深入推进市场化经济体制改革的需求，充分发挥市场化与公平竞争在推进产业政策中的作用，积极推进政府职能转变，更有效地提升产业政策针对性。

首先，要深入梳理评估改革开放以来制定的产业政策所发挥的绩效、存在的问题以及问题产生的原因。自20世纪80年代后期推进产业政策以来，中国产业政策经历了二十余年的发展，产业政策从总体产业发展以及具体产业的发展政策等方面出台了一系列的产业政策，有必要对发布的诸多产业政策发挥的作用由第三方予以评估，结合当时出台产业政策的经济发展阶段与经济实际，深入评估产业政策的作用以及产业政策存在的问题，包括产业政策对经济发展的长期影响，具体产业的产业政策对促进产业发展的正向与负面作用，并在后续的产业政策制定过程中吸取教训，尽可能地降低产业政策的负面效果。

其次，确定市场化与公平竞争作为制定、推进与实施产业政策的原则。为有效地发挥产业政策的作用，固然需要通过政府补贴与政策倾斜等方式支持需要发展的产业与行业，但无论是科学技术的提升还是产业综合实力的发展主要依靠政府的作用并不能发挥预期的效果，尤其是随着经济体制改革的深入，推进以政府为主导的发展方式产生的效果越来越难以替代市场所发挥的作用。未来一段时期，在进一步制定产业政策的过程中，需顺应以市场化改革为主体的经济体制改革的需要，更有效地发挥市场化原则与公平竞争在产业政策中的作用，防止产业政策对市场化经济体制改革的不当干预，杜绝对微观经济主体的行政干预，更有效地确保不同主体间的公平竞争，更努力提升产业政策推进经济发展的效率。

再次，提高政府在产业政策制定与运行中的效率。一是要确保产业政策本身的制定符合经济发展需求与提高科学技术水平的需要，制定尽可能符合实际需求又具有前瞻性的产业政策。二是防止产业政策中的歧视与对微观经济活动的干预，尽可能地发挥市场在推进产业政策中的作用。三是防止在产业政策实施过程中的为政府创设寻租的空间，防止企业与政府合谋骗取政府支持资金等不法行为。四是政府在推进产业政策的过程中，加强对产业政策实施效果的评估，根据经济发展与外部形势的变化及时对产业政策予以调整。五是在产业政策中更深入地发挥企业作为微观经济主体的行为，对不同规模与不同所有制的企业一视同仁。

最后，应有效奠定发挥产业政策推进经济发展的良好外部环境。一是深入推进市场化为主要内容的经济体制改革，使市场在资源配置中充分发挥基础性作用与关键性作用，防止产业政策对市场配置资源的干预。二是努力加强教育投资，持续提升人力资本水平，努力提升劳动者的总体人力资本水平，不断提高劳动生产率与全要素生产率。三是努力创造全社会的创新环境，有效提升创新能力，通过构建创新环境不断推进管理创新、科技创新、制度创新，不断提升科学技术水平。此外，深入转变政府管理职能，有效提升政府制定各项政策的水平，加强对政府监督，避免设租寻租，提升政策透明度，防止政府失灵。

注释：

①马晓河等著：《中国产业结构变动与产业政策演变》，北京：中国计划出版社，2008年。

②Hausman,R.,Rodrik,D.2003:"EconomicDevelopmentasSelf-discovery",JournalofDevelopmentEconomics.Vol.72.

③[美]保罗·克鲁格曼：《战略性贸易政策与新国际经济学》，北京：中国人民大学出版社，2000年。

④陈瑾玫：《中国产业政策效应研究》，北京：北京师范大学出版社，2011年。

⑤马晓河等：《中国产业结构变动与产业政策演变》。

⑥1989年颁布的《中国产业政策大纲》与《关于当前产业政策要点的决定》是最早制定的产业政策。

⑦该文件提出了20世纪90年代政府支持、限制以及禁止发展的产业和产品，制定了投资优先顺序表和有差别的税率和利率，，并初步构建了包括综合部门、专业部门和省级计划部门的产业政策工作机构。

⑧该纲要指出促进经济发展的重要内容是优化产业结构，强调要加快农业、基础设施和基础产业的建设，确定机械、电子、石油化工、汽车制造和建筑业等为国民经济的支柱产业，鼓励具有高附加值和国际竞争力的产品出口，支持高新技术产业和新兴产业发展，推动第三产业发展。

⑨江小涓：《体制转轨时期的增长、绩效与产业组织的变化：对中国若干行业的实证研究》，上海：上海人民出版社、上海三联书店，1999年；刘世锦：《市场开放、竞争与产业进步--中国汽车产业30年发展中的争论和重要经验》，《管理世界》2008年第12期。

参考文献:

[1]国家统计局：《中国统计年鉴（2012）》，北京：中国统计出版社，2012年。

[2]马晓河等：《中国产业结构变动与产业政策演变》，北京：中国计划出版社，2009年。

[3]陈瑾玫：《中国产业政策效应研究》，北京：北京师范大学出版社，2011年。

[4]江小涓：《体制转轨时期的增长、绩效与产业组织的变化：对中国若干行业的实证研究》，上海：上海人民出版社、上海三联书店，1999年。

[5]江飞涛、李晓萍：《直接干预市场与限制竞争：中国产业政策的取向与根本缺陷》，《中国工业经济》2010年第9期。

[6]刘世锦：《市场开放、竞争与产业进步--中国汽车产业30年发展中的争论和重要经验》，《管理世界》2008年第12期。

[7]张鹏飞、徐朝阳：《干预抑或不干预？--围绕政府产业政策有效性的争论》，《经济社会体制比较》2007年第4期。

[8]Wade,R.,2004:GoverningtheMarket:EconomicTheoryandtheRoleofGovernmentinEastAsianIndustrialization,Princeton:PrincetonUniversityPress.

[9]Hausman,R.,Rodrik,D.,2003:"EconomicDevelopmentasSelf-discovery",JournalofDevelopmentEconomics.Vol.72.

来源：《学术月刊》，2014年第2期

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