聚焦《全国国土规划纲要（2016～2030年）》

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原标题：聚焦《全国国土规划纲要（2016～2030年）》

　　《全国国土规划纲要（2016～2030年）》（以下简称《纲要》）由国务院印发实施，不仅标志着自2009年开始的《纲要》编制工作圆满收官，也标志着我国空间规划体系建设取得了突破性进展。《纲要》确立了建设“安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土”的目标，以《纲要》的出台为标志，我国国土规划站在了新的历史起点上，在我国空间规划发展史上具有重要里程碑意义。

　　1 《纲要》是怎样“炼”成的

　　◆《纲要》的出台是适应空间治理要求、深化规划体制改革的产物，是部门协同、广泛参与、对我国国土规划工作30多年成果的系统集成。

　　新中国成立后的不同时期，为适应国家经济建设需要，组织开展了不同类型、不同层级的国土整治和规划工作，但国土规划正式提到国家议事日程，是在改革开放以后。改革开放初期，随着国民经济迅速恢复和大规模国土开发活动的展开，建设无序、资源浪费和生态破坏等问题开始出现。1984年7月，原国家计委出台《关于进一步搞好省、自治区、直辖市国土规划试点工作的通知》；1985年3月，国务院批转原国家计委《关于编制全国国土总体规划纲要的报告》；1987年，原国家计委印发《国土规划编制办法》，国土规划编制工作全面开展。《全国国土总体规划纲要（草案）》1990年2月完成。到1993年底，全国30个省（区、市）、223个地市、640个县开展了国土规划编制工作，分别占当时全国省、市、县总数的100%、67%和30%。另外，金沙江下游地区、乌江干流沿岸地区、京津唐地区、长江三角洲地区、以山西为中心的能源和重化工基地等区域，还分别编制了跨行政区国土规划；长江、黄河、淮河等流域，编制了流域整治规划。总体上看，这一时期的国土规划以生产力布局、资源开发、国土整治为主要内容，具有鲜明的计划经济特征。因种种原因，包括全国规划纲要（草案）在内，大多数规划未正式批复，但在实际中不同程度发挥了作用。

　　20世纪90年代中期以后，由于对社会主义市场经济条件下国土规划的职能认识不清，加之多数国土规划未能及时审批，规划编制工作陷入停顿。1998年，国土规划职能由原国家计委划转新成立的国土资源部。

　　进入21世纪，随着资源环境约束趋紧、区域发展失衡、城乡差距拉大，国土规划重新进入人们视野，党的十七大报告明确提出“加强国土规划”。在国土规划与相关规划的关系未能理顺的情况下，国土资源部一方面大力组织编制各级土地、矿产和海洋资源规划，减少国土规划缺位的影响；另一方面积极开展国土规划编制试点，相继完成深圳、天津、辽宁、广东、广西、河南等省（区）市国土规划编制工作，对新时期国土规划的理论和实践作了有益探索，其中最重要的进展，是提出把资源环境承载力作为规划布局的基本约束，以统筹处理规划与市场的关系。

　　在省（区）市规划试点的基础上，国土资源部与中国科学院等单位联合开展了全国国土规划纲要编制前期研究。2009年9月，经国务院同意，由国土资源部和国家发展改革委牵头，财政部、环境保护部、住建部等28个部门、单位参加，正式启动了《纲要》编制工作。到2012年底，《纲要》（送审稿）编制完成。党的十八大后，中央提出一系列治国理政新理念新思想新战略，为在《纲要》中充分体现新的要求，并做好与全国主体功能区规划的衔接，又对《纲要》（送审稿）进行了反复修改和完善。到正式出台实施，《纲要》从前期研究到完成批复历时8年，其编制是对改革开放30多年来国土规划工作成果全面检阅和系统集成的过程，是对新形势下国土规划适应引领国土空间治理深入探索和创新发展的过程，是凝心聚力、集思广益、求同存异、统一思想的过程，最终凝结为我国空间规划发展的一项重大成果。

　　2 《纲要》有什么作用

　　◆《纲要》作为一项高层次、战略性、综合性、基础性规划，填补了我国空间规划体系最大短板，标志着社会主义市场经济体制下空间规划架构基本形成。

　　经过60多年的实践，特别是改革开放30多年来的不断发展，我国空间规划逐步强化，在经济社会发展中发挥着不可替代的重要作用。特别是空间规划从经济社会发展规划中分化出来并不断完善，体现了“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”的根本要求，标志着国家空间治理理念和治理方式的实质提升。比如，土地利用规划的“保护优先”“集聚发展”“精明增长”，城市规划的“以人为本”“开放紧凑”“功能复合”，环境保护规划的“环境友好”“绿色低碳”“生态安全”等等理念，已广泛影响人们的思想行为和政府决策，推动着经济发展方式和生产生活方式的变革。又如，通过土地利用规划、城市规划、区域规划等统筹协调和引导，有效构建了统筹区域城乡发展的机制，逐步打破了传统计划体制遗留下来的区域城乡间要素流动的制度性壁垒，区域和城乡发展一体化进程明显加快，资源利用效率、基本公共服务均等化不断取得新进展。

　　但是，在各类空间性规划蓬勃兴起、规划种类和层级总体偏多的同时，作为空间规划的上位规划——国土规划却长期缺位，其消极影响已日益显现。一方面，缺少高层次、战略性空间规划，难以形成统一、协调、高效的国土空间政策，不利于从源头上遏制无序建设、过度开发、资源滥用和环境破坏。另一方面，各类规划试图填补国土规划的空白，也助长了规划的无序增长，加剧了规划体系的混乱，影响到政府管理效率。各类相关规划各有长处，但也各有不足。

　　经济社会发展规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。这也决定了经济社会发展规划既要统揽各方，涵盖经济、政治、社会、文化和生态文明建设各个领域，又要处理好政府与市场的关系，明确规划边界。经济社会发展规划以发展为中心，调控对象是政府的施政行为。尽管规划政策最终要落地，但经济社会发展规划在本质上不属于空间规划，，因此无法填补国土规划的缺位。

　　城乡规划是促进城乡人居环境改善、空间高效合理利用和经济社会可持续发展的重要工具，其法定功能是为规划区内各项建设活动提供依据。城乡规划属于空间规划序列，但它是以城乡建设为中心，调控对象是单位和个人的建设活动。显然，在我国现行规划体系下，城乡规划难以涵盖全部国土空间的开发、利用、整治和保护活动。

　　土地利用规划的主要作用是统筹各业各类用地，控制建设用地，保护永久基本农田，促进节约集约用地，保障土地资源可持续利用。依据《土地管理法》，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途。这就决定了土地利用总体规划属于国家空间规划，主要功能是为土地用途管制提供依据。土地利用规划是以土地利用控制为中心，调控对象是单位和个人的土地利用活动，在我国现行规划体系下，土地利用规划的战略性和综合性也存在不足。

　　环境保护规划以协调环境保护与经济社会发展为己任，其主要功能是为生态建设和环境保护提供依据。环境保护规划虽有一定的空间性，但通常纳入经济社会发展规划序列。环境保护规划以保护环境为中心，调控对象是单位和个人的开发建设和环境利用活动。环境保护规划属于专项规划，覆盖面有限。

　　主体功能区规划以划定优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区为基本任务，其中的“开发”特指大规模、高强度的工业化城镇化开发。主体功能区规划初步奠定了生态文明制度建设的基础地位，是具有中国特色的空间规划，但顾名思义，主体功能区规划只能是国土规划的一个组成部分，不能代替完整的国土规划。

　　根据《纲要》，国土规划是“对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用，是战略性、综合性、基础性规划”。这一科学概括，既确立了国土规划的功能定位，又明确了国土规划与其他空间规划的相互关系，即总体与部分、综合与专项、主导与从属的关系。《纲要》的出台，填补了高层次、战略性规划的欠缺，有助于克服规划种类繁杂、相互掣肘、运行效率低下的弊端，有助于解决规划层级过多、事权错配、空间政策统一性不足的问题，标志着社会主义市场经济体制下的空间规划架构基本形成，表明我国空间规划体系日益走向完善。

　　3 亮点都在哪里

　　◆首次提出推进“国土集聚开发”“国土全域保护”，构建“四区一带”国土综合整治格局，创新了空间规划方法，着力构建统一协调、衔接高效的国土空间治理基本政策架构。

　　近年来，随着各地各部门对空间规划权的博弈不断加剧，空间政策分散化、碎片化问题日益突出，助长了国土空间的无序开发和低效扩张，加重了各种生态和资源环境问题。比如：众多的区域发展规划纷纷登场，不少规划蜕变为挖深政策洼地、争夺资金项目的工具。又如：大量华而不实的园区规划，导致无序竞争、恶性竞争愈演愈烈，加剧产业同构和产能过剩。再如：一些地方在城市规划中随意扩大建设用地规模，导致区域土地开发强度过大，资源环境不堪重负。《纲要》针对这些问题，着力强化国土空间开发、保护和整治的统筹管控，着力构建统一协调、衔接高效的国土空间治理基本政策架构，形成了一系列战略构想和方法创新。

　　首次提出推进“国土集聚开发”，国土空间开发的战略格局更加明晰

　　明确以培育重要开发轴带和开发集聚区为重点，建设竞争力高地；在资源环境承载能力较强、集聚开发水平较高或潜力较大的城市化地区，着力推进国土集聚开发，引导人口、产业相对集中布局；以四大板块为基础、三大战略为引领、国家优化开发和重点开发区域为重点，依托大江大河和重要交通干线，打造若干国土开发重要轴带，促进生产要素有序流动和高效集聚，着力打造国土集聚开发主体框架，积极构建多中心网络型开发格局，提升国土开发效率和整体竞争力。

　　首次提出推进“国土全域保护”，国土空间保护政策更加系统化

　　明确构建“五类三级”国土全域保护格局，即以资源环境承载力评价为基础，依据主体功能定位，按照环境质量、人居生态、自然生态、水资源和耕地资源五大资源环境主题，区分保护、维护、修复三个级别，将陆域国土划分为16类保护地区，实施全域分类分级保护。对开发强度较高、环境问题较为突出的开发集聚区，实行以大气、水和土壤环境质量为主题的保护；对人口产业集聚趋势明显、人居生态环境问题逐步显现的其他开发集聚区，实行以人居生态为主题的保护；对重点生态功能区，实施以自然生态为主题的保护；对水资源供需矛盾较为突出的地区，实施以水资源为主题的保护；对优质耕地集中地区，实施以耕地资源为主题的保护。对京津冀、长三角、珠三角等优化开发区域，实施人居环境修复，优化开发，强化治理，从根本上遏制人居生态环境恶化趋势；对重点开发区域实施维护，有序开发，改善人居生态环境；对重点生态功能区和农产品主产区实施生态环境保护，限制开发，巩固提高生态服务功能和农产品供给能力。

　　首次提出构建“四区一带”国土综合整治格局，搭建起“国土综合整治”的基本平台

　　明确以主要城镇化地区、农村地区、重点生态功能区、矿产资源开发集中区、海岸带和海岛地区为重点，开展国土综合整治。实施城市化地区综合整治，深入推进城市低效用地再开发和人居环境综合整治，优化城乡格局，促进节约集约用地，改善人居环境；推进农村土地综合整治，实施田水路林村综合整治和高标准基本农田建设工程，提高耕地质量，持续推进农村人居环境治理，改善农村生产生活条件；加强重点生态功能区综合整治，以自然修复为主，加大丰育力度，适度实施生态修复工程，恢复生态系统功能，增强生态产品生产能力；加快矿产资源开发集中区综合整治，加强矿山环境治理恢复，建设绿色矿山，开展工矿废弃地复垦利用；开展海岸带和海岛综合整治，修复受损生态系统，提升环境质量和生态价值。

　　将资源环境承载力综合评价和空间经济分析作为规划编制基础，创新了空间规划方法

　　资源环境承载状况构成了国土空间开发的自然基础，国土空间市场状况构成了国土空间开发的经济基础，二者共同塑造国土空间开发的未来格局。通过资源环境承载力评价，为确定国土开发的规模、布局和强度提供重要的本底支撑；通过空间经济分析，研判人口流动、产业集聚、城镇发展、经济区位等的综合影响，为优化国土空间开发格局奠定坚实基础。

　　总体上看，《纲要》既立足我国实际，又借鉴国际先进的规划理论和方法，尊重自然规律、经济规律和社会规律，充分体现创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，有效协调和整合了空间发展政策，为区域发展总体战略、新型城镇化战略和生态文明建设战略的实施奠定了重要基础。

　　4 蓝图如何变成现实

　　◆以主体功能区规划为基础，以国土规划为主体，推动“多规合一”，构建功能清晰、层次分明、衔接统一、运作高效的空间规划体系框架，建设安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。

　　《纲要》描绘了美丽国土建设的宏伟蓝图，但要把蓝图变为现实，还需要接续努力、深入探索，在完善规划体系上下更大功夫，在创新实施机制上有更大作为。

　　构建功能明晰、上下衔接的国土规划体系

　　从国际上看，凡国土规划开展较早、成效较好的国家，大多构建了较为完整的国土规划体系，并根据形势发展需要不断健全。在这些国家的国土规划体系中，既有面向全国的联邦/中央层次规划，也有面向中级行政单位或跨行政区的州/大区层次规划，还有面向地方行政单位的市/县层次规划，不同层级的国土规划在指导思想、编制原则、目标取向、实施手段等方面存在明显差异，但都分工明确、功能明晰而又相互补充、协调配合。例如，德国国土规划在经过近一个世纪发展后，已形成包括联邦、州和州辖市三级完整的规划体系；英国国土规划体系由国家、区域和地方三级国土规划构成；荷兰国土规划体系自上而下包括国家、区域、地方三级；日本国土规划体系包括全国综合开发规划（第六次全国国土规划更名为国土形成规划）、都府县综合开发规划、地方综合开发规划和特定区域综合开发规划。高层次国土规划一般较为原则，战略性、政策性很强，所关注的问题也更为宏观和长远；中层次国土规划起承上启下作用，受高层次国土规划的协调和统筹；低层次国土规划是中、高层次国土规划的具体体现和落实，指令性和约束性很强。结合我国国情，下一步应部署开展省级、市级和跨行政区国土规划，形成自上而下、协调衔接的国土规划体系，逐级落实《纲要》的要求。

　　以国土规划为主体推动“多规合一”

　　“多规合一”的目标是建立与发展规划相对独立又相互支撑的空间规划体系，推动国土空间治理体系和治理能力现代化。根据国内外空间规划实践，能够承载战略性、综合性、约束性空间规划功能的规划只能是国土规划。未来应当以主体功能区规划为基础，以国土规划为主体，推动城乡建设、土地利用、生态环境保护等“多规合一”，构建功能清晰、层次分明、衔接统一、运作高效的空间规划体系框架。在国土规划的总体控制下，可根据各时期国土开发、保护、利用和整治的重点任务，有针对性地编制各类空间专项规划。在城市、乡镇、村，分别组织编制城市、乡镇、村庄建设规划和乡镇、村土地利用规划，作为落实空间总体规划的实施性规划。各地区、各部门、各行业编制相关规划和制定相关政策，在涉及国土开发、利用、保护和整治等方面，应与国土规划相衔接。

　　建立健全国土规划的实施和监督机制

　　国土规划是一个编制、实施、监督的持续过程，每一个新的阶段都要将实践信息及时反馈到前面阶段，以便改进规划，更好适应空间治理的需要。国土规划是市场经济条件下政府的重要职责，必须强化政府在规划管理中的主导地位，明确主体责任。建立规划实施的部门沟通协商机制，统筹重大政策研究和制定，协调解决国土开发、保护和整治中的重大问题要强化中央与地方之间协调联动，明确职责分工，形成推进规划实施的共同责任机制。健全国土资源调查评价和动态监测体制机制，建立国土空间变化监测体系，完善调查监测指标和网络，对国土规划实施情况进行全面监测和评估。

　　推动依法、科学和民主规划

　　国土规划作为政府对空间利用的基本干预手段，推进规划法治化、科学化和民主化尤为重要。推动制定国土规划法律法规，完善科学化、民主化、规范化的规划编制与实施管理制度，严格规范国土规划编制、审批、实施及修改程序。建立健全“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的规划组织方式，把专家论证、公开公示、风险评估等确定为规划重大决策的法定程序，健全规划决策管理机制。建立健全公众参与制度，加大规划重大内容的宣传力度，营造全民参与规划、遵守规划和监督规划执行的浓厚氛围。

　　（作者单位：国土资源部调控和监测司）

(责编：孙博洋、夏晓伦)

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