邻避冲突的民主商议治理之道

1 前 言

1.1 选题背景和意义

1.1.1 选题背景

自 20 世纪 60 年代，美国社会就出现了一种集体抗争行动，其目的是反对具有环境污染威胁性的公共设施安置在自家附近，这种行动直到 80 年代才累积形成一个社会风潮，引得学者纷纷将研究目光转向它，西方学者把这类行动称作“Not In My Backyard”（NIMBY）运动，国内学者引用过来并译为“邻避”运动。伴随着我国工业化和城镇化的发展，社会经济发展水平的提高，人民的自主意识也得到不断的提升，因而由环境问题引起的群体性事件正以年均 29%的速率递增。尤其是近十年来全国各地频频发生邻避事件，突出地显现了人们对自身生存安全的高度关切，例如 2005 年的浙江东阳市画水镇工业区污染事件、2006 年的北京垃圾焚烧厂事件、2007 年的厦门 PX 事件、2012 年的四川什邡钼铜事件、2012年的宁波 PX 事件、2014 年的浙江余杭垃圾焚烧厂事件等等。

大量的邻避现象不光影响城市平稳有序运行，而且对政府公共管理发出了严重的挑战，为了达成社会的有序运转和平稳较快发展的心愿，十七大，特别是十八大以来，党中央高度重视生态文明建设，并将生态文明建设作为加强党执政能力建设的重要内容，然而，从近年来邻避冲突事件中我们明白地看到，地方政府在有关邻避现象的治理中，尽管使用了很多方法，但仍然没有多少效果，邻避事件屡有发生，严重阻碍了建设社会主义和谐社会的进程。

为有效缓解邻避事件对我国城市良序运转带来的不利结果，提高政府公共治理能力，规避邻避冲突的再次发生，本文尝试从公民参与的角度探索促进社会秩序稳定的治理途径。

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1.2 国内外研究综述

1.2.1 国外研究

西方国家的邻避现象出现的比较早，对其治理对策的研究也比国内丰富，下面将国外一些比较典型的观点进行梳理总结。

Karl R.Dorshime 跟踪观察了美国密歇根某个能源类项目的全部流程，从该能源项目设立一直到召开公众听证会，观察研究后发现整个过程里面公民的参与起到了积极的作用，Karl 认为公民的参与有助于邻避冲突的治理，这体现了民主政治的范畴。但他跟踪研究获得的结果是这个能源工程项目没有成功，甚至一些政府官员受到罢免的处罚，最终结果是将工程搬迁到其他地方安置。原因是虽然举行了听证会，但它没有起到多大的作用，政策制定过程不公开透明，市民在听证会上面的意见没有得到州政府当局的重视，民众的意见也没有获得反馈。

Ibitayo 和 Pjawka KD 的研究对象是美国的风险废弃物处理设施，他们试图找到这类公共设施的选址问题的解决思路，总结分析了影响该类设施选址成功的因素之后，认为附近居民的参与是促使公共设施选址快速成功的最大原因。

Erik Levin Son 受到公共政策学和经济学的原理启发，调查了美国各个州的政府税收政策，统计各州政府有没有对环境污染物处理过程进行征税，以及各自的税率水平，以此研究征税程度会对污染物流入有哪些影响。3 Erik 的研究发现美国各个州都存在对流入该州污染物征税的措施，征税的强度也各不相同，美国各个州政府这样做的原因是限制有害污染物进入该州的机率，，保护本州的生态环境。Erik 的研究结果表明，适当征税可以限制进入本州污染物，从而保护州内的生态环境，但是征税的方式会影响联邦和地方政府环境政策的制订，并不能根本上解决问题。

Saha 和 Mohai 用实证方法证明，最近在美国设置邻避设施碰到的阻力已经逐渐减小，主要是因为法律法规提供了允许民众参加邻避设施决策程序的机会， 邻避设施的选址方式从“决定—宣布—辩护”变成了“参与—自愿—合作”，参与合作的方式更公平。提高民众参与的质量和平等享有决策权，有助于消除民众对政府和相关人士的质疑从而度过选址中的政治困难。

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2 相关概念及基本理论

2.1 关于“邻避”的相关概念

2.1.1“邻避”的内涵

“邻避”一词是由西方发达国家东渡而来的舶来品。由于西方国家早早地先于我们国家进入工业化和城市化的快速发展阶段，伴随高速发展的经济和城市化而来的是严重的环境污染，于是环境问题引发的矛盾逐渐凸显出来。因为环境问题而引起的群体性事件逐渐增多且规模不断加大，从而吸引了他们政府的高度重视，各领域的专家学者也开始入手对这一新兴领域的研究，以期能为政府对于该事件的处理决策提供理论方面的支持与帮助。最先提到“邻避”这一观点的是美国人 O’Hare，他在自己的文章中这样描述“邻避”，认为它是对周围的居民有危害而对社会整体能带来公众利益的设施，并使用 Not In My Backyard（缩写：NIMBY）作为英语的具体表述。而国外一些其他的研究学者对于“邻避”则有不同的拼写方式，归纳起来有以下几种代表性的说法（表 2.1）：

尽管英文的拼写方式有不一样，要表达的含义却是一样的，而国内的学者总体上都是用“邻避”一词来表达与之相同的概念。在入手本文的研究之初，搞清楚什么是“邻避”就至关重要了，通过相关文献阅读和整理理解，本文认为“邻避”主要是指反对的意思，是当地居民对于在自己住所小区周边建设一些有风险、有外部负效应的公共设施表示的反对意见。

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2.2 相关理论

2.2.1 善治理论

1. 善治产生的背景

在政治发展的历史长河中，政府管理的具体形式经过了由局限性较大的家长制到理性官僚制也就是常常说的科层制的转变，但无论是家长制还是科层制都具有明显的统治和管制特征。随着社会的不断进步，管制型政府越来越不能适应现代市场经济和政治发展的要求，政府权力的持续膨胀给社会带来了沉重的负担，政府管理面临着理论和现实的双重危机。

西方国家的城市获得了很大的发展进步，在全球资本主义经济飞速发展的背景下，尤其是第三次科技革命浪潮的推动下，市民阶层的力量快速壮大，中产阶级的数量增加的很快，中产阶级是市民阶层的重要组成部分，中产阶级的变化在市民阶层中表现得很突出。中产阶级力量扩大，经济地位的提升使中产阶级们产生了拥有更多自主权的强烈希望，市民社会中中产阶级规模的扩增，不仅促进了公民社会的繁荣，也推动着社会政治向民主化的方向更进一步。公民社会的成长势必向国家和社会提出分权的意愿，希望与政府一起共同管理社会事务。

2. 善治的理论基础

社会管理的危机和公民社会的繁荣给政府管理造成很大的压力。随着政府与市场的双重失灵以及公民社会的日益进步，民众对传统政府管理越来越不满，转而想要寻找挽救政府管理的新方法，人们最终找到了治理理念。

“治理与传统的政府统治概念存在本质上的不同”是法国学者让·彼埃尔·戈丹的观点。美国经济学家斯蒂芬·罗德斯认为治理不再是传统意义的统治，治理的条件跟传统统治的条件不同，治理是依靠新的方法来统治社会的新过程。治理理论是对传统统治理论去糟粕、存精华的成果，是人们用批判的眼光反思传统政治管理过程的结论。所谓治理就是一个政治管理的过程，在不超过既定政治统治范围的情况下，运用政治权威和行政权力，处理社会事务、管理公共资源，最大限度的提供公共服务来满足社会民众需要的公共利益需求，维护好社会的稳定秩序。   

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3 邻避冲突产生的社会背景................. 15

3.1 剧烈的社会转型 ............... 15

3.2 充分正相关的冲突条件 ............ 16

4 两起邻避事件案例分析............. 18

4.1 武汉市新洲区阳逻陈家冲垃圾填埋气发电厂案例 ................... 18

4.1.1 案例概况........... 18

5 邻避冲突治理之道：民主商议制度.................. 33

5.1 构建公民参与协商机制，尊重公民参与权和知情权 ................. 33

5.1.1 公民参与协商是有效应对方向............... 33

5 邻避冲突治理之道：民主商议制度

5.1 构建公民参与协商机制，尊重公民参与权和知情权

5.1.1 公民参与协商是有效应对方向

第三次科技革命主要成果之一信息技术的广泛使用，促进了以网络为主的新资讯媒体的发展，越来越多的现实邻避案例透过网络不断遭到曝光，我国民众也越来越多的将目光投向自身周围环境安全的问题上，所以对与自身环境利益息息相关的环境政策也随之越来越在意。与此同时，公民维权意识的觉醒加上利益诉求渠道的闭塞促使公民越来越强烈地希望参与到这些与自己切身利益相关的政策制定过程中，甚至不惜使用非和平的方式。前文番禹反烧案例中的业主们正是基于希望参与到与自身利益相关公共决策中的强烈意识，从而引发了这次公民行动。中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授在针对迭现的邻避公共危机时说到，“中国前 30 年以环境欠债为代价获得经济的高速发展，其累积的环境污染滞后效应己经慢慢凸显，到了一个集中爆发的质变，由从前的个体维权逐渐走向集体维权，维权的范围也从城市扩大到农村，政府应该打破传统做法，扩大公众的参加程度，建设更透明化的决策程序。”德国著名社会学家贝克在《风险社会》一书中做了深层次的阐述，随着像核电站、火电站、生物回收处理技术和有毒有害化学危险品等风险密集型技术的大规模普遍应用，社会风险逐渐加大，使群体冲突的舞台扩大到了技术政策层面，发生在国家公权力和民众抗议群体之间的直接冲突，表现出的是一种不断增长的以参与兴趣为目的的新政治文化。相对少数的抗议集团不能被当做故意捣蛋的人和流氓无赖而随意处理，他们所释放的不善意拥有一种政治指示价值，现有的政治组织要如同对待国家选举那样谨慎严肃的看待这些信号。

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6 结束语

邻避现象是现代化过程中的一种特殊案例，它反映了风险社会中人们对生存环境安全性的极度不安和高度重视。现代社会中的人们，关注重点逐渐由生存需求向生存安全转移，这是人类向更高的理性和成熟目标的进化。邻避冲突不是一群无知人类的抗议闹事，因此不能被单纯的当做治安类群体性事件加以对待。邻避现象反映了当代社会发展的新特征，向整个社会的传统治理模式发起了新的挑战，也为创新政府公共管理提供了新的方向。

透过分析我国近几年邻避现象的发生发展情况，可以清楚地知道，我国传统的“政府+专家”治理模式己经迎合不了时代发展的需要，所以政府应该与时俱进，摒弃不合时代要求的治理思维以及模式，不断完善和创造新的治理思维、治理方式。严格遵循公共理性的规范，引入公众参与的新政府治理模式，一方面克服传统治理模式的不足，连接工具理性和价值理性、公共利益和个人利益。另一方面，公众参与治理体现了充分尊重公民的知情权和参与权，让公民真正参与到涉及切身利益的公共政策的协商和讨论中，从而理性地做出兼顾所有人特别是少数人权益的公共政策，确保政策的公共性。

新时代，新要求，要求新的政府治理方式。风险时代的到来，赋予了公民参与及其公共理性内涵新的时代价值。强调公共理性的规范和约束，以民主商议的治理模式应对风险社会中的邻避现象，开辟一条新的政府治理路径。

参考文献（略）