地方政府在居家养老服务中的角色分析——以南京市为例

第一章相关概念界定和理论依据

第一节相关概念界定

对文中相关概念、理论的界定和归纳是对地方政府在居家养老服务中的角色分析进行深入研究的基础，本节主要梳理了＂居家养老＂和＂政府角色＂两个核也概念。

—、居家养老

本文主要分析的是政府在居家养老服务中的角色，因此，首先要对家庭养老、机构养老、居家养老概念加以区分和阐述，其主要区别如表1.1所示。

家庭养老，顾名思义是指以家庭为单位，由家庭成员提供经济支持、感情慰藉和日常生活的照料，即为费孝通教授所研究的＂反馈模式＂，该模式中由甲代养育乙代，乙代赡养甲代，乙代养育丙代，丙代又赡养乙代，下一代对上一代要进行反馈。其主要特点是养老场所为家庭，作为中国的传统养老模式，家庭养老有其悠久的历史和文化基础，虽然传统的家庭养老不具备社会性，但一定程度上缓解了社会养老的压力。

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第二节理论依据

本文将通过公共产品理论、供给学派经济学理论、福利多元主义理论和多中心治理理论，为本课题的研究提供理论支撑。老年人在化会上属于弱势群体，除了生活上的照料外，他们更加希望精神上的关怀。

一、公共产品理论

公共产品理发端于与政府职能相关的＂公共性＂问题的讨论，大卫休漠在1740年撰写的著作《人性论》中阐述了＂搭便车＂的案例，就＂公共草地排水＂问题进行了分析，指出人天性利己，若是相互间存在共同利益，在共同合作的过程中就会产生坐享其成的也理，需要依靠政府制定政策来约束个人行为。文中没有明确提出公共产品的概念，却涉及了公共产品的核也间题，即公共利益的维护中政府参与的重要性。休漠之后，亚当斯密对公共产品问题做出了更为深入的探讨，除了阐述公共产品的分类、资金来源等问题外，他认为＂守夜人＂政府需要提供最低限度的公共服务，实际上区分了公共产品和私人物品。

对什么是公共产品区分的较为明确的是萨缪尔森，他阐述了现实生活中存在私人消费品和集体消费品两种商品，并利用数学手段明确界定了公共产品和私人物品的边界，即＂每个人对公共产品的消费，不需要从其他人对它的消费中扣除＂受萨缪尔森启发，马斯格雷夫在《公共财政理论》中明确了公共产品的两种属性一一即具备非竞争性’和消费的非排他性。公共产品消费的非排他性是指任何人都不能使他人不消费该产品，公共产品的非竞争性是指每増加一个消费者，不会减少其他人对该产品消费的数量和质量，即每增加一个消费者时，其边际成本为零。依据非竞争性和非排他性两个标准，可以将不同的物品分为＝种，一是纯公共产品，纯公共产品同时具备以上两个特征；二是，准公共产品，准公共产品具备两种特征中的一种，根据其是具备非竞争性还是非排他性进行进一步划分，若是具备非排他性，但会因为消费者的数量增加而产生竞争性，即为拥挤型准公共产品，如不收费但是拥挤的高速公路，若是具备非排他性，同时通过收费获得一定的收益，即为外部性产晶，若是二者兼具，但是通过收费方式将不付费者排除在外，即为俱乐部型准公共产品，如不拥挤但收费的高速公路；三是私人物品，私人物品两种特征均不具备。

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第二章国内外政府在居家养老服务中的应然角色

第一节发达国家或地区地方政府在居家养老服务中的角色分祈

－、日本地方政府在居家养老服务中的角色分折

日本的地方政府正在建设地区综合型护理系统＂，该系统包括生活照料、医疗保健等多项服务，以志愿者、非营利组织为供给主体，自助、互助、共助和公助为服务理念，形成共同参与的居家养老服务格局。从居家养老服务的服务人员上来看，主要分为社会福祉士（社工）和介护福祉士（养老护理员）两种，社会福祉±即社工，主要负责老年人的身也健康，为老人的日常生活提供指导。介护福祉士即养老护理员，只需要高中学历，上岗前要在培训中也接受1-2年的培训，获得职业资格后方可提供护理和日常生活服务。为保障服务人员的数量和质量，提高服务人员积极性，地方政府采取了以下几种措施：一是提高待遇、改善劳动环境。二是为居家养老服务人员提供晋升渠道和专业化培训，确保其服务的积极性和人员的稳定性。三是鼓励缺乏经验的服务人员参与到居家养老服务中来，并给予招聘他们的企业相关补贴，提高行业参与度。在服务的评价方面，日本厚生省发布了＂护理中擦身服务标准＂，使得在养老服务的评估中有章可循。与此同时，日本于2000年引入了第三方评估，本着公正、客观的原则对养老服务做出评价。

日本的社会组织发育较好，服务的供给主体为社会组织，日本的地方政府在居家养老服务中扮演了以下几种角色：首先，为居家养老服务提供社会资源，包括资金和场地的支持；其次，在服务人员的数量上，采取了一系列激励措施，确保养老服务整个行业人员的稳定性和积极性；在服务人员的专业性上，设置了服务人员的准入标准并进行培；最后，在养老服务的监督评估上，制定了具体的养老服务标准，引入第三方评估机构进行监管，并将养老服务标准落实到实处。

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第二节地方政府在居家养老服务中的角色

一、居家养老服务的供给背景

我国对居家养老服务的实践最早开始于大连市沙河口区，当时沙河口区中山街道存在大量的空巢老人和孤寡老人，由于子女不在身边，老人们缺乏子女的照料，与此同时，辖区内存在大量的失业女工，她们既要赡养父母，又要抚养子女，急需一份补贴家用的工作，中山街道把弦两类弱势群体的利益点相结合，在此背景下，居家养老应运而生，在实践中发现了居家养老是适合我国国情的养老模式，该模式也受到了北京、香港、美国等多家媒体关注，同时，上海、南京、北京等城市也相继对居家养老进行了探索，在实践中不断检验和完善居家养老服务的供给形式。

二、居家养老服务的多元供给主体

家庭在生活照料与精神慰藉方面有着其他主体无法比拟的优势，既可使老年群体在熟悉的环境中安享晚年，又可以使老年人得到熟悉的亲人的照顾，同时，除了生活照料之外，还有情感上的交流，符合我国的传统文化。尽管目前政府在提供居家养老服务方面的作用和地位逐渐提高，但是基于中国庞大的人口基数，家庭仍然是养老服务供给方面的重要主体。

政府是居家养老服务中扮演着重要角色并处于主导地位，政府为其他供给主体提供运行资源。《中华人民共和国老年人权益保障法》第三十一条明确规定了老年人享有的权利：老年人有享受社会保障和社会服务的权利，，国家会给予经济困难的老年人基本生境、医疗、居住或者其他救助。对经济困难的老年人，修订后更将给予老人养老服务补贴纳入其中。地方政府在养老服务供给方面的作用主要体现在这几个方面：一是对于生活不能自理且无子女的＂三无＂老人、＂低保＂老人无偿或低偿提供基本的居家养老服务，主要通过政府购买养老服务的形式实现；二是提供居家养老服务的场所，包括居家养老服务中心等；三是通过税收优惠、资金补贴等各种形式，鼓励社会力量承接居家养老服务。

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第三章以南京市政府为例的角色分析................28

第一节南京市居家养老服务的发展现状.................28

一、南京市面临的养老形势..............28

第四章居家养老养务中地方政府角色的完善...........41

第一节政府在居家养老服务中的新思路............41

一、鼓励有资质的企业参与居家养老服务.........41

第四章居家养老服务中地方政府角色的完善

第一节政府在居家养老服务中的新思路

从公共产品理论来看，养老服务属于准公共产品，具备一定的非排他性和可竞争性，因此可以通过民营化、市场化实现养老服务的社会化供给。企业参与居家养老服务的供给，可以扩充居家养老服务的内容，提供居家养老服务的层次，将优质服务纳入居家养老体系。其优势是高质量、高效率，能够创新内容和形式，从而满足高要求、更具个性化的养老需求。企业在提供养老服务方面有其独特的优势，但由于企业追求的是利润的最大化，一般不愿意涉及微利的公共服务领域。政府首先要鼓励企业积极参与到居家养老服务中来，在居家养老服务的供给中寻求利润増长点。目前有部分进入养老服务领域的企业致力于建设高档养老社区，把老年群体聚集起来并从中寻求高额利润，其实这与政府鼓励企业参与居家养老服务的初衷是背道而驰的，也不利于居家养老的长期发展。企业可以通过在社区落地或是兴办养老机构，以社区养老（助餐、日托）中心为节点，提供助餐、助浴等一系列低偿服务，从而福射更多老人＂。政府对提供居家养老服务的企业要给予政策上的倾斜，如可优先供地、税收优惠、资金扶持、开放市场等，鼓励并引导他们参与兴办居家养老服务机构和场所。

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结论

本文以福利多元主义、多中也治理理论为理论基础，通过案例分析了地方政府在居家养老服务的提供中所存在的问题。首先，在养老资源供给方面存在着资金和场地两方面的问题，资金的多少直接关系到居家养老服务的质量，而场地问题也是限制居家养老服务提供形式和数量的重要问题；其次，养老人才的数量和质量有待扩大和提高，目前人员的数量偏少、专业性不高，不利于居家养老服务的长期发展；再次，社会组织解化不力，政府把社会组织的赠化外包给了支持型社会组织，不过培育效果甚微，造成政府有意购买社会组织的养老服务但是只能委托具备资质的社会組织的窘境；最后，养老服务的监管滞后、渠道单一，只能依靠合同的履行情况来决定。

所以，针对以上问题，地方政府在居家养老的实践中要加大养老资源供给、扩大和提升养老人才的规模与素质，加大社会组织的脖化力度，提升养老服务的监管者水平，保证居家养老服务的质量，满足老年人的基本养老需求，丰富他们退休后的生活。

由于此课题需要大量数据支撑，加上综合运用多门学科的知识进行定性和定量的分析，笔者学术水平有限、掌握的数据和资料不足，论文中难免有错误和不妥之处，还请各位专家批评指正。

参考文献（略）