我国城管执法法治化问题研究---以 X 市为例

第一章   我国城管执法的内涵、依据与原则

一、我国城管执法的主要内涵

目前对于城市执法的定义还没有形成明确定论，基本上都是认为城市执法主要就是将不同属性或是不同种类的执法人员组合在一起的执法形式。城市综合执法是可以很好地避免行政机关在执法中出现的权限不清以及职能交叉等问题，，通过不断地实践、探索，寻找新的办法。城市执法机构一般就是由法定行政机关决定的，政府建立一个或是两个行政执法机构。因此，城市管理综合执法主要就是基于行政主体，在一定的法律基础上，合理管理，集中行使行政机关的法定检查处罚职权。

目前，很多的学者将城市管理综合执法定义为政府的行政机关依据法律法规的要求、按照法律程序，集中行使城市管理行政处罚权的行政执法制度。因此，在本文中的城市管理综合执法机关主要就是指政府的行政机关。城市管理综合执法主要就是对行政相对人实施权利义务的具体行政行为。

第一，城管综合执法的执法主体必须是政府的行政机关。进行行政执法行为的前提就是行政执法主体必须是合法的，执法行为的执行机构是必须依法设立的，这样才可以具有行政管理的执法权力。因此，城管综合执法机关就是这样一种行政执法机构，拥有行政处罚权这一重要的行政管理权力，是政府实现管理国家和社会的重要方式。城管执法最主要的职能权限就是行政处罚权，可以说是依据法律的执法行为，行政机构主要就是法律法规授权和委托的事业单位行使行政处罚权的主体，因此，没有经过法律和行政认可的机构都是不可以成为行政处罚权的执法主体。城市综合执法机构在法律范围内界定为行政机关。

第二，我们对于城管综合执法的权力也是有着一个清楚的界定，执法权力主要就是来源于法律法规的规定，将其他行政机关的部分或全部处罚权进行统一行使。这里可以看出城市行政处罚权是在法律的基础上对其他机构行政处罚权的承接，是将原来机构的处罚权进行分离。因此，行政处罚权分离也是需要具备两个条件，首先就是原行政机关是合法地拥有行政处罚权。在城管综合执法集中行政处罚权之后，将原机构的行政处罚权部分或全部移交到城管综合执法机构，不过行政管理职权还是由原行政机关行使的，这样就形成了行政管理和执法业务相互结合的局面。其次就是原行政机关和其他机关行使的处罚权可能存在重复和交叉的部分，这样通过城市管理综合执法就可以避免权利的交叉处罚，避免重复执法现象的发生。

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二、我国城管执法的理论依据

（一） 构建社会主义和谐社会理论

和谐社会是在全面建设小康社会的基础上，将我国建设成民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。“和谐社会”这个词是在中共十六届六中全会提出来的，在会上，对社会主义和谐社会的理解可谓是透彻的，正是由于和谐社会包括了社会发展的方方面面，这就造就了和谐社会理论必定是个庞大而复杂的理论体系。和谐社会的构建，就是不断完善我国的法制建设，法制建设对我国社会管理和稳定意义重大，要把依法治国战略方针落到实际上，就必须加大我国法制的完善；和谐社会关系到人民的各个方面，人民是社会的细胞，要把社会这个大环境治理好，保障人民的合法权益，让人民感受到社会主义的优越性；和谐社会的一个重要目标是实现全社会的小康，人民过上富裕的生活，实现全社会的共同富裕。目前，随着人民生活水平的不断提高，人民对精神文化的需要也在不断提高，要不断地加强社会主义精神文明建设，提高人民的思想道德素质。因此，构建社会主义和谐社会，在一定程度上就是城市化的各项建设，作为城管部门，必须要规范执法行为，贯彻科学发展观，形成合理的城管执法方式。

（二） 依法治国理论

依法治国就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，而不是依照个人意志和主张治理国家；要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动通通依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。为贯彻落实党的十八大作出的战略部署，加快建设社会主义法治国家，十八届中央委员会第四次全体会议研究了全面推进依法治国若干重大问题，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。目前，我国正处于社会主义初级阶段，首先就是保证国家的长治久安，其次是要保证经济稳定健康发展，最后就是实现社会的稳定和谐，依法治国在城市综合执法方面着有明显的指导作用，要求在法律范围内行使职权，任何人不可以超越法律法规，执法行为也是对人民负责的。可以说依法治国理论，是对我国政府行为的规范，要求政府各部门必须要按法律行政，要依法执政。政府各部门执法都是严格按照法律进行的，任何有违法律的行为都是对国家、对人民的不负责。政府各部门依法行政也是要受到监督的，全面监督，才能避免有法不依现象的出现，确保权力行使符合法律规定，实现政府执政的规范化。

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第二章   我国城管执法的变迁、现状与特点

一、我国城管执法的历史变迁

了解城管执法发展史，有助于准确掌握城管部门的相关概念。我国城管行政执法的发展历程大致分为三个阶段：

第一个阶段，就是我国城管行政执法的开创。这个时间段主要就是从 1997 年到2000 年，相对集中行政处罚权在全国部分城市进行试点实施，首先就是从北京市开展试点工作，促使全国各地的试点工作迅速展开。之后在国家的鼓励下，城管行政执法试点在全国迅速建立，全国各地都陆续申请相对集中行政处罚权试点实施。

第二个阶段，是完善城管行政执法。在进行相对集中行政处罚权试点不断扩大的情况下。国家规定继续对行政处罚权改革，要求以相对集中行政处罚权作为城管执法的依据。

第三个阶段，是城管行政执法深入进行。这个阶段城管执法逐步走向科学合理化，执法法律依据逐步增多，城管部门有自主决定相对集中行政处罚权的权力，标志着城管部门在全国各地方政府的建设下全面发展起来。可见，我国城管执法的历史变迁，是在走一条逐步从人治到法制建设进而上升到法治的发展过程，在这个过程中，我国城管执法取得了一些积极的成效，推动了城管执法法治化的发展。

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二、我国城管执法的现实状况

首先，我国城管执法法治化目前是取得了一些成就的，通过城管执法职能部门的构建，有效地整合了行政职权，最大限度地提高了城管执法部门行政执法的效率。在城管综合执法机构行使相对集中行政处罚权中，包括了规划建设，园林环卫，工商市政，公安交通等很多部门的行政处罚职权，明确了城管执法职责，从根本上解决执法部门之间的职权不清问题，执法活动呈现统一高效状态，在很大程度上降低了政府部门之间的协调时间，提高部门的执法力度，解决行政效率低下问题。

其次，构建城市管理执法部门与其他部门的审罚分离体制，有效促进了我国城市管理执法法治化进程，防止违法行为的发生。将现实中存在的经常发生和较易查处的违法行为由行政机关统一处理，使行政审批权和行政检查权以及行政处罚权能够有效分离，将过去的一个机关包揽着自批、自管、自查、自罚的模式得到改善。审罚分离的法治化管理机制有助于城市管理执法的行政机关和其他相关行政机关之间的相互监督，有效预防滥用职权、徇私舞弊等违法犯罪行为的发生。

再次，城市管理执法的法治化有助于提高行政机构的工作效率，使基层执法工作得以加强。在精简统一的原则下开展工作，使城市管理的行政处罚权集中起来，城市执法的执法机构以及执法人员得到大幅度的精简。同时，在基层的行政执法工作中建立一支集中稳定的执法队伍，更好地完成统一执法任务，有效配合组织开展行政处罚工作，加强执法工作的力量，保障基层建设的有序发展。因此，城管执法法治化实施与完善，能最大限度地改善我国城管行政执法的现状，为城市管理综合执法法治化改革发展提供了有利条件。不过，在我们看到优势的同时也不得不承认在城管执法法治化实施过程中，由于相关立法不能同步、缺乏监督机制等等原因，城市管理综合执法过程中会存在很多的问题，特别是近些年的城管执法工作中的暴力执法问题。在某种程度上，城管的暴力执法成为了城管执法的第一代名词，人民对城管人员和其执法行为的抵触情绪也是比较大的，防治与解决城管执法过程中产生的暴力执法问题是城市综合执法完善的关键。

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第三章  我国城管执法法治化建设面临的挑战---以 X 市为实证对象 .......... 15

一、执法依据合法性问题 ............. 15

二、执法职能定位问题 .................. 17

第四章  城管执法法治化的经验及借鉴 ..................... 22

一、发达国家城管执法法治化的经验及借鉴 .................. 22

二、国内部分城市深化城管执法改革经验及借鉴 ............... 23

第五章  推进我国城管执法法治化建设的路径 ................... 26

一、明晰城管执法的合法依据 .............. 26

二、明确城管执法的职能定位 ................. 27

第五章   推进我国城管执法法治化建设的路径

作为城市管理维护的主要职能部门，城市管理综合执法不仅仅是为了行政的需要，对我国关于城市管理中的相关法律法规，应在一些方面给予加强。保证国家的长治久安，是要保证经济稳定健康发展，实现社会的稳定和谐。推进我国城管执法法治化建设，就是要明确城管综合执法部门的法律依据以及相应的执法资格，要明确城市管理综合执法的性质，要规定城管综合执法必须履行的合法程序，不能随意进行执法。

一、明晰城管执法的合法依据

目前，我国正是处于社会主义初级阶段，首先就是保证国家的长治久安，其次是要保证经济稳定健康发展，最后就是实现社会的稳定和谐。“依法治国”理论要求在法律范围内行使职权，任何人不得超越法律的界限，一切执法行为对人民负责。可以说依法治国理论，是对我国政府的行为规范，要求政府各部门必须要依法行政、要依法执法，任何有违法律的事件都是对国家对人民的不负责的。政府各部门依法行政也是要受到监督的，全面监督，才能避免有法不依现象的出现，确保权力行使符合法律，实现政府执政的规范化。

对于城管执法部门的执法体系建立，我们可以借鉴香港地区的管理经验，在警察机构的内部专门设立一个城市管理部门，由警察部门中的一个科室去管理城市执法，很多的国家目前都在使用这种模式。警察在执法时的法律制度是比较健全的，他们有许多的成熟法律去进行约束和管理。所以，将城市管理纳入到警察执法部门也是一个不错的选择。另外，和谐社会的构建，就是不断完善我国的法制建设，法制建设对我国社会管理和稳定意义巨大，要把依法治国战略方针落到实际上，就必须加大我国法制的完善；和谐社会关系到人民的各个方面，人民是社会的细胞，要把社会这个大环境治理好，保障人民的合法权益，让人民感受到社会主义的优越性。各级政府部门可以根据自身的特征进行相应的规章制度的调整，结合本地的情况，明确法律权利，形成独立的法律体系。在城管执法部门的管理中，设立相应的管理体系、运作方式、执法程序等。简单地说，就是要拥有一套属于自己的执法体系，杜绝借助于其他法律手段去进行执法。

二、明确城管执法的职能定位

在我国，城市执法部门面临的一个重要问题就是关于执法部门的职责分辨不清问题，所以，城市管理执法的体制改革就是加快职能的定位和整合，只有在进行职能的定位后才可以设立相应的执法管理机构，确定执法的范围，才可以将城管与其他部门之间的关系协调好。合理的规划好城管部门的执法权限，明确城管的管理范围，尤其在一些交叉部门，明确责任部门，尽量避免在交叉问题中相互推诿的情况，从而影响执法的效果。管理职能不仅要从文字上分清，在实际工作中也要划分清晰，只有这样才可以使得综合执法真正做到执法合理，各级政府可以根据相应的制度对于执法权限进行界定或调整，保证执法可以满足社会的发展变化。

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结论

城市管理综合执法自成立以来经历了多年的历练，也解决了许多的执法难题，填补了我国法律层面上的不足。但是，伴随着社会的发展和进步，新的问题也会逐渐的出现，这就需要我国法律部门进一步重视，不断的调整和完善法律制度，避免出现综合执法过程中的暴力执法实践，因为城市综合执法涉及多个方面，也会产生诸多的新问题，同时也会在一些问题的处理上引起社会的不满，遭到一些人士的批评。出现这些问题都是由于我国还是欠缺有效的机制造成的，这就需要一些专家和管理人员多提出意见，在短时间内对于执法机制进行调整，使其适应社会的发展，与此同时，也需要各方面的不断参与。

由于近些年城管执法人员暴力执法现象频频发生，城管执法人员遭受了社会大众的非议和谴责，可是对于他们的全面性也应该受到正面的认可。城市管理综合执法所涉及到的领域十分广泛，涵盖了城市环境卫生、市政建设、城市规划等诸多方面，这就使得我们生活的社会避免了许多问题的出现。城市管理综合执法具有很好的长效性，在实践中，城市管理综合执法部门在城市管理和整顿中联系各个相关部门，帮助政府和社会解决了许多问题，承担起了法律责任，提高了城市管理执法的长效性。

本文基于这样的时代背景和现实需求，做出了一定的研究努力和探索。一是提出立法工作是完善我国城市执法工作的根本。基于很多学者的深入研究，城市管理的研究是会涉及到很多的学科方面，法律问题在城市管理研究上显得略有不足，因此完善城市管理的法律体系是改善我国城管管理执法工作的重点探讨内容。本文主要对我国城管执法的法治化建设进行深入的研究探讨，研究重点放在我国城管执法的立法工作，在根本解决了我国城市管理的法律缺失的问题，依据法律作为进行城市管理的工作出发点，着重强调城市管理中法治观念的重要作用，更好的为我国进行城管执法工作的开展提供了大量的理论依据。二是提出加强法律教育机制建设的重要性。该领域的研究中，学者主要就是将研究重点放在法规以及机制的研究上，忽视了我国执法机关以及公民法律教育建设。我们在研究国外欧美和日本城市的管理经验过程中会发现，执法机关以及国家公民的法律素养是非常重要的，直接决定执法机关，执法人员的执法理念和执法方法，决定公民在城管执法过程中受到权利侵害的维权能力。因此，重视全社会的法律普及教育，是完善的法律体系的重要步骤，对于提高我国城管执法的法律能力有着很大帮助。

综上所述，城市执法法治化是一个漫长的过程，也是一个变化的过程，在这个过程中，社会各界都要对城市综合执法进行监督和支持，对于一些不合理问题提出意见和建议。但是，不管怎样，我们都要坚信城市管理综合执法部门正在努力地做好与社会的融合，不要由于曾经的一些混乱影响了城市管理综合执法的发展，我们社会各界都要共同努力，将我国的城市管理综合执法法治化提高到一个更合理、更完善、更公平的高度。

参考文献（略）