区级政府在征地拆迁过程中行为失范研究

第一章  绪论

一、研究背景与意义

（一）研究背景

改革开放以来，城镇化水平得到了显著的提高，据统计从十一届三中全会到 2013 年，城镇中常住人口为 7.3 亿人，近三十五年间，新增人口为 5.6 亿，城镇化率提升到 53.7%，提升了 35.8 个百分点，年均提高 1.02 个百分点；城市数量从 193 个增加到 658 个，建制镇数量从 2173 个增加到 20113 个，这一过程不仅是人口，更是土地的转化过程，土地的这一转化是通过土地利用性质转变以及价值的提升来实现的，对于土地的城镇化过程，是以城市空间的升级以及城区基本公共设施完善为目的，对城区内空间结构进行的改造，土地的转化，不仅使土地这种稀缺资源变得“寸土寸金”，连带土地价值表现方式之一的房屋也不断升值，这就使得征地拆迁规模不断的扩大，越来越多地涉及人民的切身利益，因此，这个过程中各方利益的协调、居民安置以及失地农民的社会保障等问题的解决就需要地方政府职能的发挥。而从上世纪九十年代中期开始，以上海为首的大型城市开始进行城市管理体制的改革，开始实行“两级政府,三级管理”体制，市政府为了减轻负担，激发区政府活力，提高区级政府的自主性，开始赋予区一级政府更多的经济建设职能、城市规划管理职能，因此，全国各地陆续开始实行征地拆迁工作的“分区管制”，征地拆迁过程实际上是区政府的主要工作之一，可以说，区政府在解决这一“天下第一难”问题中扮演着中流砥柱的作用。

2001 年我国颁布了《城市房屋拆迁管理条例》，该条例规定了县级以上人民政府在城市房屋拆迁中的权利与义务，使地方政府的征地拆迁工作有法可依，但同时，由于这部法律存在的不足，也引发了政府部门的一些失范行为，例如，一些政府部门为了一己之利，不按法律规章规定，进行强行征地拆迁，极大损害人民利益；采用愚民政策，没有保障人民的知情权以及参与权；征地补偿款标准设置方面，没有参考市场价格以及增值空间，使人民的生活得不到切实保障；对于居民安置工作缺乏整体规划，缺乏对被拆迁人后续社会保障、就业、教育问题的持续关怀等。近年来这些失范行为不断挑起民众的不满，群体性事件时有发生，不断考验着政府公信力以及干群关系，例如 2014 年 10 月 14 日，云南晋宁征地冲突事件造成 8 死 18 伤；各地由于强制拆迁频频出现“最牛钉子户”，如云南大丽高速钉子户对峙 1206 天后开拆事件；2015 年山东平邑县由于强拆造成村民丧生火中等事件，这些事件对社会稳定造成了极大的威胁，同时也对政府工作造成了困扰。

2011 到 2013 年，李克强总理两次视察包头市东河区北梁棚户区，他提到：城镇中旧城区的改造，要体现“三位一体”的作用，既发挥政府的引导作用，也要加入市场的运作方式，同时要将社会中其他的相关利益主体纳入进来，同心协力加以推进，对于拆迁后的安置问题，要有保障性安居工程作保障，要保证不能触碰“高压线”，即不得非法挪用资金，征地拆迁工作中不得侵占民众的私有产权等，并对政府行为提出了要求，要求领导干部要有作为、敢担当。李克强总理的包头行，对全国区级政府在征地拆迁过程中的行为规范具有指导意义。

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二、国内外文献综述

（一）国内文献综述

1、对征地制度的研究

我国的征地制度，在新中国成立后，得到了一系列长足的发展，最早的相关文件是 1950 年 6 月出台的《铁路留用土地办法》，该文件对因铁路建设或者其他用途需要征收土地的程序以及相应补偿作了规定；同年 11 月，新中国政府又制定了《城市郊区土地改革条例》，规定了在城市建设中，对于征收郊区农民土地的相关补偿问题，例如，对于征收土地后，国家应该给与失地农民相等的国有土地，并对其进行安置，这是新中国成立后，首次以法律形式对农民安置问题进行规定的法律文件； 1958 年《国家建设土地征用办法》公布，首次提出了征地补偿的标准，即，以最近 2-4 年的年产量的总值为标准，补偿款的发放要分为合作社以及农民私人两部分；1999 年，新的《中华人民共和国土地管理法》对旧法进行了相应的修改，新《土地管理法》规定：每公顷被征耕地的安置费由原来的 3 年平均年产值的 10 倍提高到 15 倍，并将土地补偿费和安置补偿费总和提高到被征前 3 年平均年产值的 30 倍，同时，取消了县级政府的征地审批权，这部新法，充分考虑失地农民的利益，并对基层政府的征地权进行了约束，对政府行为失范起到了规范作用；2001 年新修订了《城市房屋拆迁管理条例》，该条例对拆迁管理、拆迁补偿、拆迁安置以及处罚作了明确规定，新法相对于 1991 年的旧法在补偿金的结算方法、被拆迁人拆迁补偿的选择权以及管理程序、法律责任方面有实质性的创新；2007 年 3 月 16 日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》，对国家所有权、集体所有权以及私人所有权进行明确界定，并对建设用地使用权以及宅基地使用权作了法律上的限定，这部法律从宏观上为征地拆迁中各方当事人的相关权利和义务作了保障，规范了其行为；2011 年《国有土地房屋征收与补偿条例》颁布，这是新时期解决征地纠纷的最新文件，有利于征地拆迁过程中拆迁补偿与安置问题的解决。

我国征地拆迁制度从新中国成立至今已经逐渐完善，充分体现了与时俱进，但由于我国现有的相关法律文件涉及范围较广，有些规定存在模糊性、操作性不强、衔接性不足等问题，在实际操作过程中容易引发纠纷，加之在征地拆迁过程中，受传统观念的影响还存在“人治”现象，依法行政还没有在各区级政府系统内部形成常态。

2、学术界关于征地拆迁制度的研究

在学术界，对于房屋拆迁的更多研究主要集中在以下学者的相关研究方面。韩立达、李勇、韩冬在其著作《农村土地制度改革研究》中，介绍了我国征地拆迁制度的内容以及制度演变，从制度与政策的供给、补偿安置等方面分析了我国征地拆迁过程中的突出问题，并对征地拆迁复杂过程中各方利益集团的博弈从非均衡性以及路径依赖等角度进行深刻剖析，认为征地拆迁中主要涉及四方主体的利益，而他们之间的力量是不均衡的，主导地位往往倾向于掌握权力与资源的政府与开发商，而弱势地位则往往归于失地农民，加之征地拆迁制度变迁是沿着诺斯路径依赖Ⅱ发展的，多方博弈反而强化了这种路径的依赖，因此农民的权益更容易被侵犯，最后，通过建立健全利益协调机制来实现多方利益集团力量的均衡，为征地拆迁中矛盾的化解提供了理论分析的依据。张明在《农民权利保护视野下的土地征收制度研究》中从保护农民在征地中的权利为视角，对征地过程中公共利益的界定、国家的征收权以及农民的合法权益等角度进行阐述，其中对国家征收权的正当性以及异化进行分析，为农民权利的保护提供法律依据，最后从价值及制度方面为我国征地过程中农民权利的保护提供路径，认为应该从价值的转化、立法模式的选择、征地程序以及补偿制度等方面来保护农民的切身利益。

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第二章  相关概念界定及理论基础

一、征地拆迁相关概念界定及辨析

（一）征地拆迁的概念

我国土地所有权实行公有制，这种所有权形式以及城乡二元结构体制决定了我国的土地主要分为集体所有与国家所有，对于农村的土地，其所有权属于集体，而城区的土地则属于国家所有，因此，对于城市房屋的拆迁以及农村宅基地、农用地的征收，需要对其概念进行清晰界定，从而为征收、拆迁过程中所有权的转换、政府拆迁程序以及被拆迁人权利的保障提供依据。

征地拆迁是指国家基于公共利益，对集体所有的土地以及房屋进行依法强制征收、拆除，并依法给予相应补偿、进行安置的一系列工作的总称。对于这个概念，应该从以下要点进行把握，第一，在征地拆迁一系列活动中，涉及国家、集体及被拆迁者等多元主体，具有强制性，这就要求整个活动要着力协调多元主体的利益，同时以法律为依据，依法拆迁；第二，以公共利益为出发点，所谓公共利益是与个人利益相对而言的，其强调受益主体的数量、地域的范围、层级以及正当性，为了使征地拆迁活动顺利进行，往往需要在公共利益与个人利益之间进行优先性选择，因此公共利益高于个人利益成为主流观念，其在发挥优势的同时，一定程度上也为政府行为的异化提供了理论上的“指导工具”；第三，所有权的转化，对集体土地的征收与拆除，需要将集体所有权转化为国家所有权，这事实上使集体作为另一个主体加入到整个征地拆迁工作中，在法律健全、制度完善的情况下，有利于被拆迁人力量的集聚以及权利的保障；第四，有健全的补偿安置制度，征地拆迁实际上是对被拆迁人生产、生活资料的征收，这就决定了必须有相应的保障措施来补偿损失，随着我国城镇化的发展，征地拆迁的相关补偿安置工作面临新的挑战，新的议题，需要在教育、就业、医疗、养老等领域建立后续的配套设施，真正实现“以人为本”的城镇化。

土地征用是指国家为了公共利益，依法强制将集体或者私人的土地使用权暂时让渡给国家，而国家在使用完后必须归还给所有者，并给予相应补偿的活动。而土地征收是指国家为了公共利益，将私人或者集体土地的所有权依法强制取得，并给予补偿安置的活动。从这两个概念出发，不难发现，其本质的区别在于转移的是使用权还是所有权，土地征用是将土地的使用权暂时让渡给国家，所有权没有发生变化，而土地征收则是土地所有权的根本转变，这就涉及对土地产权的清晰界定，并妥善处理土地代理人与被征收者的利益以及土地增值收益的合理分配问题。这两个概念也存在共同点，第一，都是出于公共利益的需要，这就为征收或征用提供了正当性基础；第二，合理补偿，无论是暂时使用还是永久所有，都需要对利益损害者进行合法、合理的补偿，使其生产、生活有一定的保障；第三，都需要依照法律程序进行，政府工作人员要依法行政，减少工作中腐败、寻租等违法行为的产生。第四，都具有一定的强制性，征收或征用发生的一个基本的前提是出于公共利益，因此，当个人利益与公共利益发生冲突时，往往需要政府利用具有权威性的公权力进行强制实施，以确保大多数人利益的实现，当然一些政府机关打着公共利益的桄子进行以私有利益为目地的征地拆迁，是违法的失范行为，极大地损害了被拆迁人的利益。

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二、相关理论基础

（一）公共选择理论

早在 18 世纪，就有一些数学家对政治投票产生兴趣，但真正将经济学的假设前提以及相关理论应用到政治领域的是邓肯。他首次较为系统地提出了公共选择理论，他认为在公共领域也应该基于“经济人”假设，将选民当做客户，将官员当做企业家，这样就把政治领域的相关问题置于经济学的研究框架内进行分析，公共选择理论认为公共利益相比于个人利益应该处于次要的位置。布坎南认为政治家的行为会无意中受经济人动机的影响，他们的决策难以真正代表公共利益，因此，较为理性的做法是将政府的行为置于硬性约束体制内，并适当引入竞争机制。

按照公共选择理论，征地拆迁的核心主体（即政府、开发商、村委会以及村民），他们各个主体都追求个人利益的最大化，那么在这个过程中各方利益的摩擦、冲突则是不可避免的，而政府作为权力所有者、信息垄断者则可以占据优势地位，并通过寻租行为与开发商以及村委会建立利益关系，极大的损害了被拆迁人的合法权益，因此，需要对政府的行为进行监督制约，使其权力在法律的框架内运行。

（二）治理理论

治理理论是本世纪的前沿理论之一，是对传统行政管理范式的反思，它的兴起使善治、多中心治理、全球公民社会等词语成为其特定的语义，其所倡导的经济市场化与政治民主化的价值符合世界发展的潮流。

1989 年世界银行在报告非洲发展危机中首次使用了“治理危机”这一词语，并于 1992 年对治理下了明确的定义：“治理是在一个国家中为了促进经济和社会资源的发展而运用的一种管理方式。 此后，“治理”一词便开始成为国际政治研究的热点。不同组织以及学者对这一词的概念有不同的界定，治理理论的权威代表格里·斯托克认为：“按照治理理论的阐述，其参与主体多元化、权力多中心化、责任以及界限模糊化，在作用方式上“治理”意味着治理工具不仅限于政府的权力与权威，应该是多样化的，正是由于参与主体的多元化，使得任何一方都不具有足够的资源来独自应对问题，因此，为了解决问题，各方主体就需要共享资源、共同协作，这一过程就形成了网络化的治理体系。张国庆在《公共行政学》一书中对这种网络化的治理体系进行详细阐述，他认为：“共识、共治、共享是这个体系的主要特征，横向主要指参与主体的多元，各个部门、机构承担相应职能；纵向是指权力的向度，不再是单纯的自上而下的逐层分布，而是上下互动、多元中心的，这就从横向和纵向两条主线构成了一个网络化的治理体系。”

征地拆迁过程中涉及的多元利益主体主要有政府、开发商、被拆迁户，三者都力图实现自身利益的最大化，因此，征地拆迁是三方利益博弈的过程，似乎是不可能调节的，但是，治理理论为征地拆迁中各方利益的协调提供了分析的理论依据，根据奥尔森集体行动逻辑的分析模型：“个人理性的最大化并不一定导致集体理性的最大化”， 因此，需要一种具有规范性、强制性的力量来使得每一方参与人都能履行自己的承诺，换句话说，就是在各方力量之间找到一个平衡点，而这个平衡点是由制度来保障的，每一方都应该遵守这个制度。基于治理理论的这个观点，在征地拆迁过程中，各方利益主体需要法律、制度、政策来协调，每一方的行为都限制在制度的框架内，这就要求政府依法行政、公民依法维护自身利益、开发商的征地拆迁程序以及补偿安置工作严格依据法律政策的规定，从而实现征地拆迁过程中集体理性的最大化。除此之外，治理理论还要求政府变革以及多元主体参与公共管理，在征地拆迁过程中主要体现为将媒体、社会组织、社区基层组织等多元主体纳入到整个系统中，政府要转变职能，简政放权，减少审批程序，其他主体要承接政府的职能，为征地拆迁中各方提供相关服务。

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第三章  区级政府在征地拆迁中行为失范的表现及原因分析 ........................ 18

一、区级政府在征地拆迁中行为失范的具体表现 .................... 18

（一）征地拆迁过程中的“寻租”行为 .............. 18

（二）暴力强拆 ........................... 19

第四章  规范区级政府在征地拆迁中行为失范的对策 ....................... 29

一、健全征地拆迁相关法律制度 ....................... 29

（一）完善相关法律 ...................... 29

（二）健全监督、问责制度 ........................ 30

第四章  规范区级政府在征地拆迁中行为失范的对策

征地拆迁工作是一项惠及民生的大事，是“五位一体”总体布局中社会建设的重要组成，同时也是全面深化改革、全面依法治国、全面建成小康社会的重要检验标志之一，能否顺利推进城镇化进程，完成征地拆迁工作，考验着区级政府的智慧以及行政人员的工作作风。因此，有必要结合各区级政府的实际情况，结合区级政府征地拆迁过程中失范行为产生的原因，探索规范区级政府失范行为的治理路径。

一、健全征地拆迁相关法律制度

（一）完善相关法律

根据前文论述，目前我国还缺乏一部对征地拆迁相关细节进行专门规定的法律，只有几部综合性较强的法律对征地拆迁中的补偿、程序进行了规定，但也存在规定模糊、操作性差的问题，导致了区级政府在具体操作中有漏洞可钻，而随着城镇化进程的不断推进，土地被征收、被拆迁的现象会在更多地方发生，也会有更多的农民牵扯进来，因此，有必要对征地拆迁相关法律法规进行健全完善。

首先，国家应该颁布关于征地拆迁的专门法律，以补充完善法律体系，对征地拆迁中的一些具体问题进行实施细则方面的制定，规避一些法律漏洞，同时在制定相关法律时要充分考虑各部法律之间的衔接性，要及时修订相关法律，对法律之间有冲突，或者边界界定模糊的地方要及时完善，真正做到有法可依；

其次，在国家、省级法律、法规基础上，要根据市辖区经济、人口构成、城区规划以及产业布局等实际情况，并听取社会各界人士的意见，制定符合地区特点的政策法规，但需要注意的是，这些法规政策应该是在国家、省级法律法规的大框架之下制定完善的，不能出现下位法与上位法之间相互冲突，甚至摆脱上位法的现象，下位法只能是对上位法中具体细节的完善，同时，各个区之间关于征地拆迁政策也可以具有差异性，在补偿款的标准设计上、流程等方面可以具有地区特色，但是我认为，为了杜绝区政府自由裁量权的膨胀，可以由省级或者市级政府先制定一个具有兼顾性的政策，各个市辖区只能在这个政策标准上进行细化，既要体现法律制定的层级性，又要体现因地制宜、以人为本的理念，兼具理性思维与人文关怀；各级政府机关要推行政府法律顾问制度，一方面，要指导征地拆迁中政府行政人员的行为，提前预防寻租行为或者不规范、不合法行为的出现，另一方面，政府的法律顾问们，要随时深入征地拆迁一线工作中，以权威者、公正者的角色为农民解读相关法律政策，，深入浅出、通俗易懂的为被拆迁者解读，加深被拆迁者的理解与支持。

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结语

伴随城镇化的不断推进，围绕土地的纠纷也不断出现，暴力强拆、补偿安置工作不到位等失范行为在各地以不同的形式上演，因此，在征地拆迁过程中规范区级政府的行为既有利于政府治理能力现代化的推进以及区级政府公信力的重塑，也有利于被拆迁人合法权益的维护，是化解各地群体性事件的必要选择。

本文以“三期”叠加的社会转型期为大背景，以区级政府在征地拆迁中的行为为研究重点，契合十八届三中全会决定提出的“推进政府治理体系以及治理能力现代化，加快转变政府职能，构建服务型政府”的理念，将研究对象锁定到更小的范围，倾向于具体操作层面的研究，力图通过研究共性失范行为，从公共利益的界定、政府职能的转变、法律制度的完善以及多元主体协同参与等方面找到治理路径，更好地指导各级政府在征地拆迁中的行为，同时也给予被拆迁人理性、客观的视角，更好地理解区级政府的征地拆迁行为，推进征地拆迁工作的顺利进行。

由于本人时间以及学识有限，本文的写作有许多不足之处，具体表现在以下方面，第一，由于涉及区级政府的内部文件，本文的资料收集工作不够全面，对实践的指导意义还有待考察；第二，本文的对策研究创新性还有待完善，希望随着自身学术性的不断提高，今后能够不断加深这方面的研究，不断填充征地拆迁工作的理论文献。

参考文献（略）