利益冲突视角下的廉政制度研究

第一章 利益冲突视角下廉政制度建设的基本理论

一、利益冲突的内涵和理论基础

（一）利益冲突的内涵

本文所讨论的利益冲突，是一个廉政概念而非政治学概念，它讨论的并不是个人与个人，个人与集体，集体与集体相互间的物质利益冲突，而是身为公职人员在服务社会利益最大化与个人利益最大化之间的选择性问题。它关乎公职人员的职业态度，更受公职从业人员自身思想素质的影响。自从利益冲突从一个政治学概念步入廉政理念，就引起了国内外学术界的广泛分析与研究。利益冲突被世界经济合作组织概括成：“公职人员的公共职业与其私人利益之间的冲突，其中公职人员的私人身份的利益不下当的影响他们履行官方义务和责任”。

国内的学者们也纷纷对“利益冲突”做出概括，有两大主流认识：

一种认为：利益冲突就是公职人员追求私人利益最大化而对其肩负的公共职责的影响与侵害。而另一种则认为：公职人员不但具有肩负公权力的社会服务者的身份，更具有追求个人利益最大化的理性经济人的角色，而利益冲突就是这两种身份与角色相互转化之间的矛盾与选择。这两种解释尽管是从个人利益与公共职责和公共利益，公私身份间互换的两种角度讨论利益冲突，但其实质上都是个人利益与公众利益的冲突问题，换言之，利益冲突，就是个人利益与公众利益何种利益最大化的选择。

而利益冲突并不等同于腐败，有些学者会对腐败与利益冲突两者的概念混淆。通俗的意义上，腐败就是以权谋私。而利益冲突只是公与私间的利益选择，只有选择不当时才会致使公众利益受损，私人利益膨胀，诱发腐败。所以说，利益冲突不等同于腐败，只有利益冲突的过程中对于公私利益的把控出现偏差，才转化成腐败。而诱发腐败，尽管利益冲突的影响所占比例很大，但是也还存在其他的诱发原因。所以说腐败不等同于利益冲突，而利益冲突也不完全包括腐败问题。

综上所述，本文认为利益冲突的问题主要包括三个部分：政府公务员作为理性经济人的私人利益诉求、公共职位所赋予公职人员的公共利益诉求以及政府公务员的客观选择。那么利益冲突就可以这样概括：政府公务员在担负公权力服务公共利益的过程中受到私人利益最大化的干扰而出现的行政决策的偏差，究其根源就是个人利益与公众利益冲突时的选择。

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二、廉政制度的内涵、意义和基本理论

（一）廉政制度的内涵

何为廉政：从字面出发，“廉”为廉洁，而“政”为国家政权机关以及公职人员的相关活动。词语的释义总是伴随着时代的发展。“廉政”一词也在历史的进程中被不断定义和阐述。但就共性的含义进行总结，大致可以从四个方面对“廉政”的基本含义进行解读，分别是“廉正”、“廉朴”、“廉节”、“廉制”。16廉正指在执行公务时，公务员能够廉洁公正，以公正之心对待公务和群众，不贪赃枉法，不心怀异术。

廉朴指各个层级的领导和政府官员可以刚正不阿，取之于民用之于民，两袖清风，造福一方百姓。廉节指国家公职人员在处理日常工作之时，心无旁骛，无私对待的节操与精神。廉制指的则为国家政治体制中关于廉政建设的相关制度和章程。

本文认为廉政就是公正廉明的政局、政治、政策和政的良性结合与辩证统一，即廉洁的政治。而廉政制度就是为了塑造廉洁的政治所实行的相关政治制度与法律法规。

（二）廉政制度的意义

廉政制度的建设在国家的政治生活中占有举足轻重的地位。是各个时期，很多国家，包括当前国际社会都极为重视的政治制度改革环节。那是因为：首先，廉政的含义在于塑造优良的社会风气和良好的政治环境与氛围。它关乎的是整个政权的合法性以及民众的认同感。腐败横行，世风日下，官官相护的政府，其中的官员只会贪污腐败，敛财弄权，视民众的利益为虚无。人民赋予的公权力被当权者滥用，以权谋私，导致公权力的异化，最后社会分配大为不公，民众对于这样的政府必然怨声载道，其合法性终将被质疑。其次呢，廉政制度的建设是为了提高政府工作的效率效能，完善政治制度和法律制度。廉政是政府效率评估的一个重要指标，通过宏观调控的把控以及制度建设的作用，可以使国家的经济建设、政治改革提高效率效能，发挥至关重要的作用。再次，廉政制度的建设对于政府社会制度的建设和改革意义重大。廉政的氛围可以获取人民群众的信任，信任并支持现行中央政府的各项政策方针。如果政府官员大肆贪腐，那么由其具体实施的各项政府工作都难以取得进展，对于社会制度的改革进程会受到阻碍。最后，廉政可以提高对社会资源的利用与合理分配。廉政的反义词就是腐败，而腐败在本质上就是一种公权力的寻租行为。这种行为就会导致社会资源非合理性分配，少数人占有多数资源，造成社会资源的极大浪费，民怨沸腾，最终甚至会导致社会经济福利的总量减少。

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第二章 瑞典、新加坡、香港防止利益冲突的廉政制度实践

一、瑞典防止利益冲突的廉政制度实践

瑞典，作为君主立宪制的一党执政国家，其一党执政的政治体制与我国十分相似，所以瑞典关于解决利益冲突的廉政制度对于完善我国廉政制度建设具有十分重要的借鉴意义。解决利益冲突，重点就在预防腐败，而正是瑞典施行的健全有效的腐败预防机制，才确保了瑞典国内几十年来没有贪腐大案发生。而这套预防机制主要包括以下几个方面：

（一）财产申报与政务公开机制

政务信息的不公开，容易滋生腐败，而官员财产的不透明，更是形成腐败的温床。腐败有很多原因，但不能得到有效的民众监督则是需要关注的问题。民众并非不愿参与到社会监督当中来，而是这种对于政府行为和官员行为的社会监督的渠道过窄，各种相关信息的不公开化导致了民众有心无力，难以真正参与其中，参政议政就更加难以实现，很难发挥国家主人公的真正作用。

瑞典早在 1766 年就通过确立了政府公开的原则：规定不涉及军事机密等国家保密信息的内容都要及时向民众公开。而瑞典的政务公开原则有三个特征：首先是责任主体，瑞典的信息披露制度确立了政务公开的主体是政府，政府有义务，且必须在民众对于政务信息有了解需求的时候给予回应。其次是公开范围，瑞典信息披露法明确提出了“公开政务信息是必须，不公开政务信息是例外”的原则。换句话说，政府必须将没有涉及国家秘密和军事机密的政务相关信息公布于众，不得隐瞒，一律公开。最后是解决争议的规定，当民众向政务提出了相关政务信息的了解请求，相关政府责任机构必须及时给与回应，如果不能满足民众的某一项特殊请求，也必须在回执信息中予以说明。而且提出请求的民众拥有向更高级别行政机构复议的权利。

这样的政务公开机制，从根本上保障了政府行为在民众监督之下运行，确立了民众应有的知情权得以实现。更加可以提高普通民众的国家管理参与程度，方便民众了解政府行为，并且及时提出民众们的切实想法和建议。

财产申报制度也是由瑞典首创，民众可以申请查阅不涉及军事和国家安全的相关政府行为报告，并且可以查阅上至首相，下至普通公职人员的财产，纳税清单等，此举大大震慑了国家各级公务人员，约束了其公职行为，督促他们在日常执行政府决策的同时保持清廉公正。从公务员谋取私利的源头抑制了腐败。瑞典的这项政府机制，开创了公职人员财产申报的历史，其效果显著，世界各国纷纷效仿。通过财产申报机制，规定了政府员工在任职前要详细申报个人及家庭财产，并且在个人及家庭财产发生变化时，及时提交财产变化的申报单，而且需要明确说明变化的原因。财产申报必须严谨求实，一旦有关部门调查时发现情况不属实，有不能说明来源的财产，相关责任人要承担严重的刑事责任。这种申报的制度，阳光透明而且十分严谨，处罚力度空前。不仅使普通民众可以及时了解各级公职人员的财产状况，并进行监督举报。对于官员自身来说，严格的财产申报制度本身就是对贪腐行为的一种震慑，让公职人员不敢贪，不能贪，贪污所得无法隐匿。正是这种制度，总体上确立了瑞典公务员不愿贪，不能贪的良好社会廉政风气。

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二、新加坡防止利益冲突的廉政制度实践

新加坡，亚洲经济增速最为快速的国家之一，并且至今都保持着相对较高的经济增速和领先世界的政府廉洁指数，是亚洲最为廉洁的国家。对新加坡的廉政制度的研究，对于本文要探讨的改革和完善中国廉政制度体系的研究有着重要意义。那是因为，新加坡和中国相似的文化背景和建国经历：新加坡是华人居多的亚洲国家，自治独立的时间只有几十年，在人民行动党单一党派的领导下，不断探索政府高效的运行模式和预防腐败的制度体系，在借鉴了西方先进经验的同时，发展出一套适合本国国情，卓越有效的廉政制度体系。新加坡的廉政制度体系，同瑞典一样，都注重法律体系的完整严密，拥有独立权威的反贪机构，系统完备的公务员体系以及广泛深入的廉政教育体系。而其中，最具代表性的就是以“以俸养廉”和“高薪养廉”为代表的高薪酬、高福利制度。那么这一章就着重阐述这项制度来为我国廉政制度研究提供全新的视角。

新加坡作为亚洲最为廉洁的经济体，与其实行高工薪，高福利制度功不可没。得益于这种制度，新加坡政府公职人员群体长期以来稳定高效和廉洁奉公。薪酬高，可以吸引大量的优秀人才进入到政府工作中来，发挥其能力，奉献社会。并且，较高的工作收入可以支撑家庭的生活开销，和合理的消费诉求，从主观意愿上预防了公职人员由于生活窘迫，铤而走险进行贪污腐败的行为。而高福利待遇，则奠定了公职人员在社会中享有较高的地位，从而更加吸引人才，并且可以督促公职人员爱岗敬业，远离腐败的决心。因为一旦贪污腐败，则会导致所有社会福利的剥夺，以及社会地位的丧失。高薪酬，高福利的廉政制度主要包含以下两个方面。

（一）“以俸养廉”发展到“高薪养廉”的高工薪制度

工作的内在需求是获得薪水以换取生活所需。这种需求并不区分普通的私企人员亦或是政府公职人员。对于工薪的获取，是公职人员选择为政府工作的首要因素，这是不可改变的，也是需要重视的。在现行的“高薪养廉”制度实行前。新加坡实行了很长一段时间的“以俸养廉”，可以归结为“高薪养廉”的初级阶段。新加坡独立之后，腐败之风盛行，正是由于公职人员群里工资水平太低，难以维系生活所需，造成了贪腐牟利的内在需求。而新加坡政府经过一系列的政治改革和反腐措施的实行，基本确立了提高公职人员工薪水平以预防腐败的基本原则。从 1972 年开始，经过几次调整，公职人员群体的工资收入大幅提高，社会腐败现象也随之逐渐减少。而后，随着新加坡经济的飞速发展，原有的公职人员薪酬水平低于了社会中私企从业人员，导致大量人才流失。相比于公职人员晋升通道的狭窄，私营企业的工作富有挑战性，吸引了大量优秀人才。新加坡政府适时改善原有薪酬制度，大力发展“高薪养廉”政策，增加公职人员薪酬水平，并且遵循市场机制，定期调研社会各个工种的收入情况，及时调整和提高公职人员的薪酬水平，维持政府公职对于人才的核心吸引力。

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第三章 我国防止利益冲突的廉政制度的实践与不足......25

一、干部教育与管理制度的实践与不足...................25

二、 财产申报制度的实践与不足.........................27

第四章 我国防止利益冲突的廉政制度建设的对策建议...................31

一、公务员行政伦理制度的建设与创新.....................31

二、权力监督制度的改革与创新....................33

第四章 我国防止利益冲突的廉政制度建设的对策建议

一、公务员行政伦理制度的建设与创新

行政伦理就是行政道德，它关注的是公务员的思想态度和思想品德。而我国行政职业道德应该包含以下方面：维护公共利益、遵守法律法规、忠于国家利益和勤勉负责。提倡行政伦理教育，就是提倡对公务员的职业道德进行培养和引导，以符合社会主义现代化建设的要求。而良好的行政伦理教育工作，对预防公务员腐败有着重要的作用。通过教育，社会廉政文化风气会愈发良好，在公务员心中形成拒腐防变的免疫力。加强防腐败教育，在社会中形成统一的反腐败共识，可以寻根溯源，在腐败的起点杜绝腐败。通过反腐败教育，可以时刻告诫各级政府公务员，腐败高压线不可触碰，使得廉洁奉公的理念直达人心。

行政伦理制度建设与创新应该做到以下几点：

（一）做好社会群众、公务员群体，特别是党员干部的行政道德教育工作

行政道德教育的核心就是廉洁自律，克己奉公。而教育面向的是不仅仅是公务员全体，更是所有社会人员。因为廉洁自律，克己奉公是中华传统美德，需要我们一代代的继承与发扬。而且社会中包含着很多将来会加入到公务员队伍中的人员，所以行政道德教育不仅仅面向了公务员群体，。更面向了社会群众。政府是腐败行为的高发区域，就是因为政府公务员手中掌握着可以获取利益，形成腐败的公共权力。对它们的道德教育有助于公务员自身廉洁自律，预防腐败和及早克服参与不正当行为的动机。而党员干部加强行政道德教育，更能通过领导自身的表率作用影响所在部门和周边的其他公务员群体，，以领导的影响力塑造部门和集体的清廉之风，防止腐败现象对整个组织的侵蚀。

（二）行政伦理制度建设的重要方面就是群众参与与支持

人民群众是社会的基点，是社会发展的目的和动力，更是社会制度改革的参与着，评判者。所以行政伦理制度建设不能离开人民群众的参与。鼓励群众参与到面向全社会，特别是公务员群体的行政道德教育中来，不仅可以带动整个教育过程的氛围，也在无形中对参与其中的群众起到了廉洁自律的教育意义。因为群众中会有大量的优秀人才在不久的将来加入到公务员队伍中来。这是一个一举多得的制度建设方针。而且，接受良好系统的行政道德教育，可以是参与的群众提高自身对于反腐倡廉工作的认识程度，加强了他们对于党员干部廉洁自律的监督能力。更可以从群众吸取优秀的建议来完善行政伦理制度的改革与创新。

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结语

通过对国内外廉洁国家和地区的先进经验的研究与学习，其实不难发现：科学、完善的廉政制度体系是保障国家政府公职人员奉公守法，社会风气清正廉洁的关键。而其核心的内容就在于四个方面。首先是行政伦理制度的全面建设，其次是政务公开机制与官员财产申报制度的全面实施，再次是科学、合理、全面的权利监督机制，最后更需要有法律保障的惩处措施的有力震慑。这几个方面就从预防腐败的三要素：公务员自身素质，监督机制，和惩处机制来阐述了防止利益冲突的廉政制度建设的关键。当然，制度十分重要，但更要关心公务员群体的正当利益诉求，只有公务员的物质生活得到基本的满足，才能保障他们可以安心工作，廉洁奉公，服务社会。

本文正是以预防利益冲突制度建设的这个核心内容，通过对我国历史实践的经验总结，结合现实情况，提出了我国防治利益冲突的廉政制度改革与完善的对策。但是由于作者理论水平有限，，社会实践不足，本文依然存在着许多不足的地方，只能对现有研究和理论进行收集与梳理，并没有取得突破性进展，也没有得到首创性的理论成果。而在一些资料的收集上没有做到全面具体，对所得结论的全面性可能产生影响与偏差，因此，希望老师给予纠正和指点。

参考文献（略）