劳动保障监察机构治理拖欠农民工工资问题的研究

第 1 章 绪论

1.1 研究背景和研究意义

1.1.1 研究背景

改革开放以后，我国劳动保障监察的发展可以分为三个阶段，第一阶段（1978-1991 年）：探索起步阶段。劳动保障监察过去只监察用人单位遵守劳动安全卫生方面的情况，改革开放以后，开始对所有劳动法律法规的贯彻情况进行监察。第二阶段（1992-2002 年）：建立拓展阶段。1994 年，我国颁布了《中华人民共和国劳动法》等相关配套法律法规。劳动保障监察的范围也从劳动领域逐步扩大到社会保险领域。第三阶段（2003 年至今）：提高发展阶段。2004 年 11 月 1日国务院发布了《劳动保障监察条例》，标志着我国劳动保障监察进入新的发展阶段。劳动保障监察执法力度不断加强，制度不断完善，社会影响与日俱增，已经成为劳动者维护合法权益的重要手段。

劳动保障监察的产生是为了保护劳动者的合法权益，近年来，我国建设领域拖欠农民工工资问题愈演愈烈，当农民工遇到拖欠工资问题时，农民工甚至社会各界、新闻媒体都对劳动保障监察机构满怀希望，认为会为劳动者作主，追回应得的劳动报酬。但是由于劳动保障监察机构在治理拖欠农民工工资问题时面临难以逾越的困境以及承受巨大的压力，这不仅会使劳动者追回被拖欠工资的希望落空，也有碍于社会公平正义的实现。因此，文章希望着重分析劳动保障监察机构治理拖欠农民工工资问题现状以及面临的困境从而探索可供选择的解决路径，力求对我国劳动保障监察治理拖欠农民工工资问题提供可行性的建议。

1.1.2 研究意义

1.1.2.1 劳动保障监察是维护劳动权宗旨的体现

劳动权是人权的一项基本内容，其核心内涵结构由劳动条件权、劳动组织权、劳动参与权构成。劳动条件权主要包括劳动报酬权、休息休假权、职业安全保护权、职业培训权、劳动福利权、社会保障权。劳动报酬权即“劳动者按照自己提供劳动的数量和质量取得报酬的权利”。劳动保障监察机构治理拖欠农民工工资问题是为了注重社会公平，维护农民工的劳动报酬权，保障劳动者劳动后取得等量报酬。国际上的人权运动推动了世界各国政府不断建立劳动立法，我国的劳动保障监察制度也在不断完善和发展。《中华人民共和国劳动法》第二条规定其保护对象是“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者。”建立劳动关系的农民工属于劳动者的一种特殊群体，农民工作为《中华人民共和国劳动法》的合法保护对象，有权利要求政府通过公权力的介入维护自己的合法权益。这也是我国实行民主法制建设，维护弱者的合法权益，推行依法治国的重要体现。

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1.2 研究综述

1.2.1 国内研究综述

1.2.1.1 理论研究

杨志明、闫宝卿（2011），胡登峰（2010），张健明、王宇喜、尹乃春（2008）在各自的专业著作中对劳动保障监察的概念、原则、职责、方式和处理程序等内容进行了详细的研究，这对我国劳动保障监察的标准化、制度化和规范化作了有益的探索。有关劳动保障监察的作用和必要性的研究中，秦国荣（2010）、王林冲（2007）等通过论证指出劳资在交易领域是平等的，但在生产领域是不平等的，这决定了劳动行政机关需要运用公权力介入劳资关系，维护劳动者权益。劳动保障监察的必要性在于其对劳资关系的调整，对公平正义理念和人权的维护。章辉（2009）认为劳动保障监察旨在强化劳动基准的刚性和执行力，这与核心劳动标准设定动因是一致的。范晶波（2012）提出要构建“有效政府”，劳动保障监察可以在控制劳资冲突中扮演重要作用，其价值、运作和结果的有效性可以实现劳资平衡、协商共治和劳资和谐。杨志明、闫宝卿（2011）明确解释了劳动保障监察的职责和监察事项，其内容包括监察对象制定规章制度、签订劳动合同、支付工资和执行最低工资标准的情况等等。10农民工作为劳动保障对象中的一种特殊群体，讨要的工资问题属于劳动保障的基本准则，就是最低层次的社会保障，尚未上升到社会保险、工作福利等其他诉求。因此，如何保证劳动保障监察发挥作用维护农民工的最基本的诉求是值得关注的重点。

1.2.1.2 实证研究

有关劳动保障监察存在的问题及原因的研究中，于洪波（2010）认为我国劳动保障监察在监察体制、监督、以及责任制等方面存在问题，如地方化设置，强制执行权缺失，监控不到位，责任追究程序不完善。翟玉娟（2008）指出立法理念不清、执法力度不够、劳动争议救济途径不畅是劳动保障监察屡屡败诉的深层次原因。章辉（2010）指出劳动保障监察属地化管理弊端重重，不同地区之间劳动监察水平参差不齐、执法尺度宽严不一。同时，违法成本低廉是违法案件日益增多的重要原因之一，不仅放纵了那些违法者，也导致劳动保障监察工作低效运行。邵芬，李晓堰（2006）认为《劳动保障监察条例》虽然赋予劳动保障监察机构监督权和处罚权，但多为行政处罚，无强制执行的规定和刑事责任的追全，导致劳动侵权不断。

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第 2 章 劳动保障监察机构治理拖欠农民工工资问题的现状

2.1 劳动保障监察机构现状

2.1.1 法律授权

2004 年我国国务院发布了《劳动保障监察条例》，较之 1993 年发布的《劳动监察规定》进一步提高了劳动保障监察机构的法律地位，对于推进劳动保障监察工作起到重要作用。第一，《劳动保障监察条例》虽然没有明确规定国家为实现劳动保障应当设立专门的劳动保障监察机构，但是该法规的出台是对劳动保障监察机构的设立以及劳动保障监察工作的认可和规范；第二，《劳动保障监察条例》虽然没有直接授权劳动保障监察机构可以以自己的名义实施劳动保障监察，但是第四条规定“县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察。”即劳动保障监察机构可以以委托劳动保障行政部门的名义履行劳动保障监察职责。这是对劳动保障监察机构开展监督检查工作赋予法律授权，表明其行政行为是受国家法律法规允许和保护的；第三，《劳动保障监察条例》对劳动保障监察的主体、对象、职责、实施等方面作了明确规定，实现了劳动保障监察有专门法规作为强有力的法律保障，这也要求劳动保障监察有法可依、有法必依，确保维护劳动者合法权益的实施效果。

2.1.2 法律依据

《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》是劳动保障监察机构行使行政权力的基准法。《中华人民共和国劳动法》第五十条规定“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。”广义的工资泛指人们从事各种劳动而获得的货币收入或有价物。拖欠工资即拖欠劳动报酬，《对〈工资支付暂行规定〉有关问题的补充规定》（劳部发[1995]226号）其中对《工资支付暂行规定》第十八条何为“克扣”和“无故拖欠”工资作了解释，“克扣”指用人单位无正当理由扣减劳动者应得工资，“无故拖欠”指用人单位无正当理由超过规定付薪时间未支付劳动者工资。《劳动保障监察条例》第十一条第六项规定劳动保障行政部门的职责包括对“用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况”实施劳动保障监察。因此，在劳动保障监察中如发现用人单位“克扣”或“无故拖欠”劳动者工资，应当依据《劳动保障监察条例》第二十六条第一款规定责令用人单位限期支付。

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2.2 建设领域农民工概况及拖欠工资的现状

2.2.1 农民工概况

2.2.1.1 数量日益增多

表 2.1 显示，我国外出农民工数量、本地农民工数量、农民工总量均逐年增加，2014 年总量值达到 27395 万人。图 2.2 显示外出农民工数量占农民工总量的比重一直超过 60%，这表明大多数的农民工选择到外地打工，但外出农民工中大多数是个体外出并非举家外出，这也是我国农村留守儿童、留守老人问题日趋严重的根源。虽然，外出农民工数量所占比重较高，但 2010 年至 2014 年，外出农民工数量比重呈下降趋势且已经下降了 1.91%，本地农民工数量比重呈上升趋势，这也表明随着我国经济发展日渐平衡，越来越多的农民工开始选择在本地就业，而非背井离乡远赴外地寻求更好的就业机会。

2.2.1.2 教育和培训不足

表 2.2 显示，我国农民工整体文化程度不高，历年来超过 60%的农民工是初中文化水平，随着年份的推移，整体来讲农民工文盲程度呈先上升后下降趋势，高中文化水平人数趋势正相反，先下降后上升。这表明虽然我国目前农民工仍然是初中文化水平占最高比重，，但随着我国教育的推进和培训的普及，情况已经有所改善，越来越多的农民工将达到高中文化水平。

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第 3 章 劳动保障监察机构治理拖欠农民工工资问题面临的困境....................35

3.1 农民工难以依法维权...................35

3.2 建设领域用工方式和工程款支付管理不规范.............37

第 4 章 劳动保障监察机构治理拖欠农民工工资问题的对策和建议........................51

4.1 引导农民工依法维权....................51

4.2 完善建设领域用工方式和工程款支付管理................52

第 4 章 劳动保障监察机构治理拖欠农民工工资问题的对策和建议

随着中国经济发展，劳动用工形式多样化，劳资矛盾冲突加剧，建设领域农民工就业被拖欠工资问题尤为突出。解决农民工欠薪问题，不但是保护农民工权益的需要，也是全面建设小康社会的必然要求，关乎社会公平正义和安定的大局。劳动保障监察机构在治理拖欠农民工工资问题时面临诸多困境，这些困境的存在必然成为我国劳动保障监察维护农民工权益的绊脚石。因此，在我国劳动保障监察相关法律立法缓慢的情况下如何针对劳动保障监察机构的执法行为进行改革，采取哪些措施有利于治理好农民工拖欠工资问题，平衡劳资关系，维护劳动者的合法权益，是我国目前应当高度重视和亟待解决的问题。

4.1 引导农民工依法维权

4.1.1 提高农民工的法律保护意识

随着社会经济不断发展，越来越多的农民工涌向城市就业。农民工为推动城市化进程，促进经济发展作出了积极贡献。但随之产生的拖欠工资等维权问题也日益严重，因此提高农民工的法律保护意识，让他们能够利用法律武器维护自身权益也是政府亟待解决的民生问题。就农民工欠薪问题而言，一方面应当对建设领域加大有关《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》和《劳动保障监察条例》等劳动保障法律法规的宣传力度，通过发放宣传手册的形式或在建筑工地设立法律法规宣传栏，营造维护农民工合法权益的法制环境，引导农民工依法理性维权。另一方面，劳动保障监察机构通过开展日常检查和专项检查督促建筑施工企业按时足额支付农民工工资，在建筑工地设立农民工工资清欠举报电话，一旦发生工资拖欠，农民工能及时向政府反映。同时，正确引导农民工理性维权，努力构建和谐的劳动关系。

4.1.2 引导农民工收集和留存证据

农民工主张维权时，如果没有证据证明确实拖欠工资，就会增加解决的时间和困难度。农民工留存好拖欠工资的证据对于解决拖欠工资问题起到重要作用，因此要培养和鼓励农民工在工地施工过程中注重留存证据以维护自身权益。农民工在进入工地施工后首先要清楚自己给哪个单位打工，明确施工工地的项目名称，施工单位和建设单位的公司全称，是否存在劳务公司及其公司名称，工地项目经理以及承包人的姓名、电话，这些是工地的基本信息。同时，农民工在施工过程中还要注意收集能证明自己在工地施工的基本证据材料，如每日出勤表，工长出的记工单等，保存好施工凭证。在发生拖欠工资问题时一定要向拖欠人索要写明拖欠工资数额的欠条，不能因为与包工头有亲属或地域关系就不好意思索要欠条而不了了之，任凭拖欠工资。并且一旦发生拖欠工资现象，农民工应当在第一时间持相关证据材料到劳动保障监察机构投诉立案，及时遏制欠薪问题的扩大化，而非延误处理问题的最佳时机。

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结语

有学者总结农民工维权具有五个特点：权益纠纷的多样性、方式上合法与非法的共存性、引发群体性事件的趋向性、维权组织的地缘性以及中小城市民工维权的更难性。建设领域农民工维权亦符合这五个特点，农民工在劳动保障监察机构投诉维护的权益可能涉及农民工与包工头之间的利益纠纷，包工头与施工单位之间的承包款纠纷，施工单位与建设单位之间的工程款纠纷，这些纠纷都给解决欠薪问题造成难度。农民工进入建设领域工作往往由地缘、血缘等纽带维系，在投诉维权过程中也往往以地缘、血缘作为组织的动力和来源，并且以团体为组织，倾向于通过合法性较为模糊的群体性事件给政府施加压力以实现非正式的利益抗争。2003 年温家宝总理成功帮助熊德明的农丈夫讨要工资款掀开了农民工权益保护的序幕。虽然熊德明和丈夫在当天夜里 11 时就拿到了被拖欠的 2240 元工资，但劳动保障监察机构的实际日常工作并没有如此高的效率。正因为中小城市的劳动保障监察制度不够完善，监察力度不到位，加之媒体对此事铺天盖地的报道，也错误地引导农民工认为只要将事情闹到中央，引起最高层领导的重视，才能得到快速解决。这也变相加剧了建设领域农民工讨薪采取群体性事件的趋向性。

当前，越来越多的农村富余劳动力将流向城市就业，农民工外出务工，不仅实现城市带动农村的经济发展，而且已成为我国社会主义建设基础的一部分，是推动我国经济社会发展的重要力量。因此，必须关注和重视农民工工作，关注和维护农民工的合法权益，在发展经济和维护农民工权益之间保持平衡。这就要求政府一方面要普法，引导农民工依法维权，将农民工的维权活动纳入正式法律体系之内。另一方面，在政策上倾向于照顾农民工这类弱势群体，通过灵活运用政策、法规等非正式法律途径维护农民工的权益。因此，劳动保障监察机构以社会关系的管理者和社会利益平衡者的身份出现，被法律赋予权力得以运用公权力对用人单位侵犯劳动者的合法权益的行为进行适当的干预。

虽然我国的劳动保障监察制度在实践中一直不断完善，劳动保障监察的地位也在不断提高，但明确而适度的执法权限依旧是劳动保障监察机构亟待解决的问题。特别是有关治理拖欠农民工工资问题，要着力从引导农民工依法维权，完善建设领域用工方式和工程款支付管理，健全工资支付监控和保障制度以及完善劳动保障监察制度和运行机制等多方面、多主体、多角度探寻解决机制，要多措并举，落实好地方政府和部门的责任，也创造良好的建设领域劳动用工环境。虽然当前我国的劳动保障监察制度处在诸多尴尬的位置，但随着社会经济发展，劳资矛盾日益加剧，相信劳动保障监察的地位和作用将日益凸显，并发挥不可替代的作用，切实做到维护用人单位和劳动者的合法权益，促进劳动关系的和谐和稳定。

参考文献（略）