村民自治的有效层级研究——以广东省清远市的探索为例

第一章 导论

一、选题的背景和意义

（一）选题的现实背景

在我国，村民自治作为基层民主制度的一个重要部分，已经走过了 30 多个年头。二十世纪八十年代初，伴随着家庭联产承包责任制的兴起，实行了二十多年的人民公社体制逐步失去作用，农村出现公共事务管理“真空”。党和国家在充分总结实践经验的前提条件下，决定以原人民公社为基础设立乡镇一级政府，以原生产大队为基础在广大农村建立村民委员会，形成了“乡政村治”的格局。1988 年全国人大通过的《村民委员会组织法（试行）》第 7 条规定：“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会。”而 1998 年修订的《村民委员会组织法》考虑到我国南北地区差异大，没有搞“一刀切”，删除了“村民委员会一般设在自然村”的规定。此后在全国范围内形成了农村基层“乡镇—行政村—村民小组（自然村）”三级管理体制,一直延续至今。

总的来看，村民委员会的设置层级经历了从“自然村（萌芽）→行政村（1986年）→自然村（1988 年）→行政村（1998 年）”的变迁。进入二十一世纪以来，随着经济社会的发展，以村民委员会为载体的村民自治在实践当中遇到了很多的困难和问题，进入了发展的瓶颈期，农村治理更多的是依靠外力推动。导致这一问题的一个重要原因在于，村民自治的基本单元——行政村与传统自治单元——自然村基础的脱节。国家在推动村民自治发展的过程中，受到传统的路径依赖的影响，把行政村一级确定为开展村民自治的基本载体，忽略了由于我国地域广阔所带来的地区间差异和区域发展差异，利用行政手段在全国范围内统一要求和推进,导致现在的“村民自治无自治”的发展困境。具体表现在以下几个方面。

1.  行政村村民之间缺少共同利益纽带，冲突大于团结

基层自治的前提是自治组织的成员必须有共同的利益，或者是共同的经济利益，或者是共同的血缘关系。现在的行政村一般由十几到几十个自然村或村小组组成，自然村大多是以家族或其他历史原因自然形成的居民聚居的村落，具有天然的血缘、族缘等联系纽带，而行政村所辖的自然村或村民小组之间由于地域分布相对分散导致村民利益单元多元化，很难达成集体利益和个人利益的统一，因此村委会选举容易演变为宗族、自然村之间的利益竞争。

受此影响，加上各自然村之间彼此不太熟悉，村民之间的互动有限，很多村民在村民大会上讨论或表决有关发展本村公益事业时，本着利己主义和实用主义的原则，对能使自己和家族直接得到利益或公益项目就在本人所在村民小组的就同意，反之就反对。此外，现在的农村选举，往往是大姓或大村的人担任村支书或村委会主任，很难协调各村之间的利益，甚至造成村民分化隔阂乃至对立冲突。每次村级组织换届选举时，上级党委政府要花费很大精力去协调人选，保证选举顺利；选举后还要花很大精力去弥合村民之间的矛盾与隔阂。这样选出来的村委会很难发挥村民自治组织自我服务、自我管理、自我教育、自我监督的作用。选举出来的村干部往往威信不高，在上级党委政府看来，就是“基层组织软弱涣散”，其实这很大程度上是制度设计问题，而非村干部的素质问题。自然村（村民小组）才是真正的利益共同体。

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二、文献综述

（一）研究现状

在我国，村民自治作为一项制度已经实行了 30 多年。关于村民自治的传统研究主要集中于村民自治制度形成的动因分析，以及对在村民自治实际操作过程中面对的困境展开专门讨论，对村民自治有效层级的相关研究较少。申端锋、贺雪峰在文章中指出，相较传统的行政村或建制村，村民小组也是一个具有活力的自治单元。当前我国村民自治开展过程中的很多相关事项基本都是靠村民小组来实行，上级政策也多是在这一层级最终得到落实。徐勇关于杨林桥模式的研究中也深刻揭示了这一点。在他看来，广大村民的利益多元化，对农村公益的需求各不相同，强行通过村民大会达成的公共诉求也难以真实反映基层状况。而在农村社区中，这一问题得到了有效地解决。农村社区这些年的发展表明：村民自治的实现形式不应该是千篇一律的，各地采取符合自身实际多样化的形式才会各自收到较好的效果。同时，他也提出了村民自治的规模到底规定多大才具有合理性和可操作性这一非常有前瞻性的课题。

还有学者认为，村民自治的范围过大会导致广大村民无法有效行使民主权利，村委会难以履行自治职能。村民委员会对自身自治职能和行政职能的界定不清晰，就导致了村委会这一自治组织的行政化问题。在村民小组或自然村层级开展自治，把原有的各项工作下放到最基层，既可以在农村真正实现自治，又可以有效地完成各项行政任务。李松林在其硕士论文中提到，村民自治能不能有效开展跟自治层级有很大关系。村民自治单元的划定对于村级治理来说至关重要，决定了整个制度设计能否顺利实施。胡平江也认为，自然村才是我国村民最主要的生活范围，是农民生产、生活的核心地域。他主张把小范围内的自然村划定为村民自治的基本单元，通过更便捷、更有效的沟通来做实自治。只要做好沟通和协调，自然村一级的村民自治和行政村一级的村民自治可以并行不悖，农村“两级自治”也不失为一种可行的选择。

（二）现有研究的不足

1.对在行政村层面设立村民委员会开展村民自治的缺陷研究不够充分。

2.针对最新的在自然村一级实行村民自治的试点探索总结和提炼还不够深入，且缺乏试点间相互的比横向比较，以及与传统的自治层级之间的纵向对比。

3.学界多从理论到理论进行分析，梳理理论脉络，较少根据实际情况进行具体对策研究。

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第二章 经验描述：清远案例

一、村民自治层级下沉的创新举措

自然村是我国村级治理最早的基本单元。上世纪八十年代初，伴随着人民公社体制逐步退出历史舞台，我国最早出现的村民自治萌芽便是在广西宜州的果作自然村。《村民委员会组织法（试行）》曾经规定，村民委员会一般设在自然村。而在 1998 年修订通过的《村民委员会组织法》中取消了这一规定。在民间，群众往往把村民委员会和行政村划上等号。在我国广大南方地区，由于多数自然村的规模很小，往往把若干个自然村合并成一个行政村来进行统一管理。为了行政职能有效履行而设立的行政村村民委员会，其法定的村民自治组织的身份越来越淡化，村民自治“空转”的问题越来越突出。

 “国力有限，民智无穷”，为了破解在行政村一级开展村民自治的困境，从上世纪 80 年代开始，清远市的一些自然村和村民小组，以村民理事会为载体，积极探索不同层级的村民自治实践。广大农民群众发展本村公益事业的热情和积极性被极大地调动起来，农村生产和生活状况得到了有效改善。2012 年 11 月，清远市启动完善村级基层组织建设、推进农村综合改革试点工作。通过推动村民自治、农村公共服务和社会治理、党组织设置“三个重心下移”，即村民自治层级下移、农村公共服务重心下移、党组织设置重心下移，形成了以村级党组织为核心，基层自治组织、农村经济组织相结合的设置合理、功能完善、作用突出的基层组织体系。

清远市 “三个下移”改革的核心便是村民自治层级的下移，通过划小自治单元，把行政职能从村民自治组织中剥离，使其专注于治理农村的本职工作。清远市的做法是：将现行的“乡镇—村—村民小组”体制调整为“乡镇—片区—村（原村民小组、自然村）”的基层治理模式，即把原来的行政村改为片区党政公共服务站，作为乡镇派出机构，承办上级交办的工作、开展公共服务和为群众提供党政事项代办服务，由县、镇统筹管理和开支；按照便于群众自治，有利于经济发展和社会治理的原则，以村民小组或自然村为单位设立村委会，开展村民自治，，村民自治单位的经费由村民会议通过筹资筹劳解决，上级政府一般不予补贴。同时，厘清乡镇政府、片区党政公共服务站、村委会职责。乡镇党委、政府需要下沉到村的工作，原则上由片区党政公共服务站负责；确需由村委会承接的事项，按“权随责走、费随事转”的原则，以政府购买服务的方式，委托村委会负责；村委会依照《村民委员会组织法》的规定，集中精力做好村民自治工作，片区党政公共服务站不能随意干涉村级内部事务，真正实现村民的事情村民定、村民管、村民监督。

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二、村民自治层级探索的有效模式

（一）“村民理事会”模式

村民理事会理事由全体村民直选产生，代表着大多数村民的意愿，有着较高的“代表性、公认性、先进性、稳定性”，主要负责协调村民做好农村水电、环境整治等基础设施建设，代表全体村民作出土地承包经营、发展集体经济等重大决策。“村民理事会”模式是清远市村民自治有效层级探索最主要的形式，典型代表有连州市宝安镇湾仔村熊屋村小组，英德市石牯塘镇萤火村叶屋村小组等。

通过实地调查笔者发现，村民理事会成员的组成对于其作用的发挥有着至关重要的作用。一些见过世面、受过教育和有一定经济实力的村民，往往对本村发展面临的问题把握的比较准确。这些村民当选为村民理事后，通常都能够根据自身的特点在发展农村生产经营水平、提高农民生活水平和质量方面发挥出重要的作用。再加上他们在本村的威望和地位本就较高，所以作出的决策一般都能够得到村民的认可，推行下去也相对比较容易。

熊屋村村民理事会的成立最早可追溯到 1987 年。当时，村里要引入自来水，需要一笔不菲的投入，但村集体筹集的资金不足，大家商量后，决定由各农户筹足余款，并投入劳力参与自来水引进工程。由村干部和村民代表分头做自己家族和亲属的思想工作。由于具有亲缘关系，加上村干部和村民代表平时在村民当中本来就具有一定的声望，工作很快就做通了。熊屋村也因此成为连州市最早用上自来水的农村之一。1989 年，有个老板到熊屋村投资兴建小水电站，合同约定，村每年可从水电站取得固定收入，合作期满后电站资产归村集体所有。当时也有人反对，村里便照搬 1987 年引自来水时的经验，同样取得了良好的效果，电站得以顺利修建。通过这两件事后，熊屋村民理事会的雏形就算基本形成了，后来村里有什么事，就由那几个理事商定，如果是重大事项，则由理事会拿出统一方案后由村民大会表决。现任的 12 名村民理事会成员中，有 9 名都是 1987 年引入自来水时做过群众工作的村民代表或干部，另外 3 名则是 1990 年时老成员退下来后新增补的。

在熊屋村，村委会（过渡性质）和理事会分工明确，相得益彰。如果需要开展本村的公共事务时，先由村干部提出初步方案，然后交由村民理事会讨论决定，如果是重大事项，理事会通过后，还要召开村民大会通过后才能正式实施。在实施的过程中，村民理事会成员会负责协调和统一思想工作，并监督有关工作的开展，特别是财务支出。村里每年都会集中进行财务收支公示，同时，做好单据资料的存档。村民理事会每年平均集中开会讨论约 20 次，在 2005 年之前，理事会成员除了开会时的一壶茶、两包烟之外，再无其余报酬。2005 年开始，每人有20 元/年的象征性补贴，2010 年开始则升至 30 元/年的补贴。

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第三章  村民自治的有效实现层级分析 .................. 19

一、 村民自治层级下移的困境 ............. 19

（一）  改革的合法性问题 ............ 19

（二）  行政成本提高带来的改革可持续性问题 .......................... 19

（三）  家庭操纵的问题 ..................... 20

（四）  现行制度的衔接问题 ................. 21

第四章  结论 ......... 24

第三章 村民自治的有效实现层级分析

一、村民自治层级下移的困境及思考

清远市的改革试点得到了广东省农委、省委组织部、省社工委、省民政厅等单位及学界一些专家学者的支持和鼓励，但也存在一些质疑和疑虑，不容忽视。针对相关的质疑和面临的困境，如果不能给出合法合理的解释和说明，会导致试点工作难以持续推进。

（一）改革的合法性问题

全国人大常委会 2010 年修订的《村民委员会组织法》第三条规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”法律并未明确规定村民委员会设立的单元是在行政村还是自然村（村小组），因此，村民自治层级的下移看似与法律并无冲突。

村委会组织法曾经做出规定，村委会设立的原则是便于群众自治。假如单就这一原则来看，自然村的规模也许更适合直接民主在农村的实行。经过修改后的村组法，把有利于经济发展和社会管理与便于群众自治并列为村委会设立的原则，从立法精神上看，应是对这两个原则的统筹考虑。因此，清远市的探索跟现行的村组法的立法精神是否相悖仍是一个值得商榷的问题。

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第四章 结论

近年来，关于村民自治到底在哪一个层级更有效的讨论一直受到广泛的关注，也掀起了新一波关于村民自治问题研究的高潮。以村民自治的实际效果相比较来看，村民委员会下移到自然村或者村民小组在行政村地域范围广阔的地方可能更有利于自治。但同时我们也不能忽视的是，自治单元的大小和自治范围、内容是成正比的。自然村一级村民的利益关系最为紧密，但是村民的公共利益却不是仅限于自然村或村民小组，“尤其是大部分的集体土地所有权和国家公共管理权在建制村一级，村民的利益关联甚至已远远超出建制村，涉及地方政府，如国家大量农村资金的下放由政府经手，直接涉及农民利益”。农民的直接参与是对解决涉及自身利益的事务最好的途径。从此种角度来看，村民自治的领域又是逐步扩大的。当前，村民自治层级的下移在发挥自治实效方面有着显著的作用，但从长远来看，这一做法又会导致自治和参与的领域受到限制。在我国，自然村和行政村分别在不同历史时期作为村民自治的基本层级出现。另外，在有些行政村规模较小的地区也出现了一些例如“合村并组”等自治形式。可见，有利于农村经济社会发展和村民自治的有效运行才是问题的关键所在。自然村中蕴含的自治活力不容忽视，但行政村在村民自治过程中所起的作用也至关重要。

“村民自治的组织和活动形式有很多，包括村民会议、村民代表会议、村委会(及人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会) 、村务监督委员会、村民小组会议、选举村委会、推选村务监督委员会、推选村民代表、推选村民小组长等等。”就算自然村是最合适的自治层级，在这一级实行村民自治也未必就一定会收到预期的效果；作为广大村民行使民主权利载体的村民代表会议和村民小组会议，如果严格遵循程序并充分利用，也许就会避免当前村治过程中的很多问题。简而言之，假如把村民自治的实现层级划定到自然村一级，但改革后没有做到民主协商和民主决策，那么使自治落到实处仍然是空谈。

参考文献（略）