网络化治理理论视角下城市生活垃圾治理问题研究——以襄阳市为例

1  基本概念及理论内涵

1.1  相关概念界定

1.1.1  生活垃圾

“垃圾”二字的偏旁部首均为“土”字，意指身边散落的土块或土粒。在辞海中，“垃圾”被解释为废弃无用或肮脏破烂之物，多用来比喻失去价值或是指有不良作用的事物，如：垃圾邮件等等。随着经济的发展，垃圾的种类也不再局限于人们所熟知的塑料、纸张等，其所涉及的范围不断扩大，主要包括：生活垃圾、建筑垃圾、工业垃圾以及医院医疗垃圾，本文主要研究的是城市生活垃圾。

生活垃圾与城市居民的生活息息相关，每个人都是城市生活垃圾的制造者。生活垃圾，顾名思义，是指城市居民在日常生活中所产生的固体垃圾，也或指为日常生活提供服务的活动中所产生的固体垃圾。那么，对于城市生活垃圾我们应该怎么分类呢？建设部城建司司长杨鲁豫曾在“城市生活垃圾分类收集研讨会上”讲到，“各城市垃圾分类收集工作各具特色，，一种是以北京市、广州市、厦门市、南京市等为代表，将垃圾分为可回收垃圾、不可回收垃圾、有害垃圾；一类是以上海市为代表，将垃圾分为有害垃圾、干垃圾、湿垃圾。”各省市因地制宜，积极推广对城市生活垃圾的治理工作。目前，最为人们接受的分类方法是，将城市生活垃圾分为四大类：一是厨余垃圾，指在人们洗菜、做饭环节中所产生的生活垃圾；二是可回收垃圾，这一类垃圾具有可再次利用的价值，具体包括废报纸、废塑料、废金属、废玻璃等，可以大大提高资源利用率，降低能源消耗；三是有害垃圾，如电池、灯泡、温度计等，这些生活垃圾被丢弃后，如果不能妥善处理，将对环境造成难以预估的危害；四是其他垃圾，指除了以上所述三大类以外的所有生活垃圾，像围裙、卫生纸、花盆、毛巾等都属于这一类。

城市生活垃圾的主要来源有：学校、公园、电影院等公共场所，住宅区、集贸市场等生活场所。治理城市生活垃圾要从源头抓起，团结各主体共同努力。

1.1.2  垃圾治理

垃圾治理即对所产生的垃圾进行及时且妥善的处理，以达到污染最小化和利用最大化，垃圾治理不是单一的重复劳作，也不是单凭政府一方力量可以解决的，垃圾治理是一个动态的过程，是一个全方位、立体的运作网络。目前常见的垃圾治理的技术主要有：第一，填埋处理，这是目前最常见也是使用最多的处理方法，填埋过后，通过使垃圾自然降解来实现生活垃圾的无害化。第二，焚烧处理，即将生活垃圾放入高温焚烧炉中进行焚烧，并利用可燃物燃烧所产生的热量进行发电和供暖。第三，堆肥处理，借助生活垃圾中微生物的分解能力，分解出无机养分，这也是实现生活垃圾资源化的一种途径。

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1.2  “网络化治理”理论的内涵

网络化治理理论是 21 世纪公共行政发展的新方向，但是它的形成并不是一蹴而就的，受到很多因素的影响和共同作用。首先，网络化治理理论的形成有其理论基础，网络化治理是相对于严格的等级制而言的，这种等级制限制了发展，降低了工作效率，提高了工作成本，早在上个世纪七十年代时，网络化治理就已被引入企业，这种横向纵向联合行动的新兴管理模式，很好的改善了组织内部结构，针对性的解决了相关问题；除此之外，多中心治理理论也为网络化治理理论的提出埋下了伏笔，多中心治理理论虽然也强调多元主体共同参与治理，但这种复合主体模式在自主治理、自发秩序的作用下，导致多个权力中心并存，不利于发挥该治理模式的优势作用，于是，网络化治理理论应运而生，提出作为网络集成者的特殊作用。其次，网络化治理理论的形成是经济和社会发展的必然要求，随着时代的进步，经济的发展，传统的等级管理模式已经不能适应发展的需要，甚至阻碍了前进的步伐，急需一个全面立体的网络来提供充分、高效、优质的管理；与此同时，非盈利组织正在突飞猛进的发展，它们不仅越来越多的出现在信息技术等专业性强的领域，也逐渐开始出现在很多非传统性部门，组织的数量、组织的规模、组织所涉及的领域都在不断扩大，在公共事务中所扮演的角色也日益重要，它们也希望能够更多的参与到公共事务管理中来。最后，网络化治理理论的形成具有强烈的公众诉求，随着公民意识的不断增强，目前所提供的公共产品和公共服务已经不能满足人们的需求，他们希望政府能够提供更多样化、更高质、更充分的服务，这也促使政府开始寻找合作伙伴，并充分利用不同合作伙伴的创造性和专业技能，来满足人们对公共服务和公共产品的诉求。

1.2.1  网络设计

千里之行，始于足下。网络化治理模式的成败与否，关键取决于最初的网络设计，一个好的网络设计，就好像一张合理规划的路线图一样，指引你以最快最便捷的方式到达终点，同理，科学合理的网络设计，也有助于政府有效的推行其政策并实现网络运行的目的；相反，一个不合理的网络设计，就好像生产线上有一颗松动的螺丝钉，即便是最小的误差，都可能造成意想不到的后果，既浪费了不同合作伙伴的时间和资源，也难以实现最初的政策效果。因此，在设计网络的初始，务必要考虑到以下几方面：该网络体系目标是什么，如何激活网络，跟谁形成伙伴关系，由谁集成网络，如何管理该网络。

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2  襄阳市城市生活垃圾治理现状及存在问题

2.1  襄阳市城市生活垃圾治理现状

襄阳市位于湖北省的西北部，早在 1987 年国务院就公布襄阳市为历史文化名城，依偎在汉水江畔的襄阳城自古以来就是兵家必争之地，现占地 1.97 万平方公里，拥有总人口 578.8 万。襄阳市委于 2011 年 7 月 7 日提出，要坚定不移地推进“产业襄阳、都市襄阳、文化襄阳、绿色襄阳”建设，将环境保护提到了重要的战略发展地位，随着经济的发展和城镇化进程的加快，环境污染是必然现象，对城市生活垃圾的治理问题变得迫在眉睫，面临日益增多的城市生活垃圾，襄阳市政府及时采取了相关措施，以缓解现状。襄阳市城市生活垃圾治理具体现状如下：

第一，城市生活垃圾产量日益上升，针对生活垃圾的治理体系也在逐步形成并完善。

2012 年每日城市生活垃圾产量为 630~650 吨，2013 年城市生活垃圾日产量约为 700 吨，截止去年，最新调查数据显示，每天城市生活垃圾的进站量接近 1000吨，通过这组数据我们能够分析出，城市生活垃圾的日产量逐日递增，甚至在人们环保意识提高的前提下还保持稳定的上涨趋势，这一上升趋势在各个区、各个月又是怎么表现的呢？

由图 2-1 可见，城市生活垃圾产量在各个区所占的比例各不相同，图中，城市生活垃圾产生量最多的区域樊城区是襄阳市经济中心，很多大型的商场、步行街、写字楼、学校、医院都集中于这一区域，人们大量的消耗，其生活垃圾日产量相当可观。居于其次的襄城区是襄阳市景区所在地，大部分生活垃圾来源于旅游垃圾。高新区和襄州区并列第三，他们同属于襄阳市经济开发区，生活垃圾日产量虽不及经济发达区域，但其增长趋势也应该引起大家的警惕。总而言之，经济越是发达，生活垃圾越是多。

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2.2  襄阳市城市生活垃圾治理存在问题

近年来，在可持续发展战略的指引下，襄阳市政府在治理城市生活垃圾上做出了大胆创新，积极引进新技术、和清扫公司、清运公司这样的企业达成合作、不断完善城市生活垃圾治理的基础设施建设，虽然取得了一定的成效，但也存在一些明显的问题，如市场参与不充分、各清运公司之间缺乏竞争性、面临突发事件的应急反应能力不足等，这些都是值得政府，这个网络的集成者深思的。襄阳市在城市生活垃圾治理上主要存在以下问题。

2.2.1  社会组织在共同治理过程中缺乏话语权

市场参与不充分，主要表现在两个方面：一方面是指，政府集成者在寻找合作伙伴时广度不够，选择合作伙伴的范围狭小；另一方面是指，即使参与到网络中的合作伙伴，其参与程度不深，扮演执行者的角色多于管理者。

政府在提供公共产品或者公共服务时，不可能凭一己之力完成各种任务，这就需要政府作为网络的集成者，寻找更多能够帮助他更好的完成任务的合作伙伴，充分利用来自合作伙伴的专业性技能，来达到目的。在治理城市生活垃圾方案设计之初，政府预想通过和专业的技术公司合作，建设科技技术水平高的垃圾处理厂，并寻找在城市生活垃圾清扫、清运等过程中有经验和能力的企业，政府出一部分资金，将治理过程中的一部分环节的任务和责任转嫁出去；但是，在实际操作过程中，会有“有能力的公司用不了，用的了的公司难达标”的现象出现，这是由寻找合作伙伴“内部化、关系化、习惯性”所导致的。政府的治理型雇员通常会选择转嫁所熟悉的，惯用的企业合作，使得一些由能力的企业丧失了公平竞争的机会，长期以往，会造成整个网络的引入和退出机制的失灵，并非完全化的市场化运作，将会产生运行缺乏活力，合作伙伴关系脱节等严重的后果。

同时，不可避免地，政府和其合作伙伴之间存在着目标的不一致性，政府的目标是为了更好的提供公共产品和公共服务，而在市场经济前提下，企业的目的是为了实现自身盈利最大化，企业的这种目标弱化了城市生活垃圾的公共性，片面的将其作为商品，忽略了其所带来的社会效应和社会责任。不同的认知，导致了网络构建的市场参与不充分，进而使政府很难寻找到愿意将社会责任和自身利益一视同仁的合作伙伴。

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3  襄阳市城市生活垃圾治理中存在问题的原因 .............. 22

3.1   网络化治理框架设计不完善 ................. 22

3.2   连接的纽带运行不畅通 ........................... 23

3.3   网络责任机制不健全 .................... 23

3.4   治理型公共雇员缺乏 .................... 24

4  襄阳市城市生活垃圾治理的对策 .................. 26

4.1   重构城市生活垃圾网络治理新框架 .................. 26

4.1.1   明确城市生活垃圾治理的最终目标 .............. 26

4.1.2   选择正确的合作伙伴 ............... 27

4.1.3   定位政府集成商网络治理模型 .............. 27

3  襄阳市城市生活垃圾治理中存在问题的原因

3.1  网络化治理框架设计不完善

戈德史密斯在其网络化治理理论中提到，网络在设计的过程中所要面临的最大挑战就是要构建一个可塑性强的治理模式。那么什么样的治理模式才可以称之为可塑性强呢？我们说只有这个模式能够容纳所吸收的每一个合作方，在处理问题时动力十足，可是适应各种变化的环境，在执行某一个具体任务时有固定的解决模式，并且以服务于网络共同目标为目的的模式才可以称得上是可塑性强。由此，我们可以推出，城市生活垃圾治理过程中市场参与不充分就有因为网络化治理框架设计不完善所导致的。

首先，网络设计者在集成网络时没有合理的选择合作伙伴。在确定了网络的共同目标之后，网络设计者应该确认出所有可能的合作伙伴，并将这些利益相关者拉到一个平面上，通过综合分析各利益相关者的对该网络运行的最终期望以及各利益相关者的自身运行能力，选出最有利于网络整体运行的主体作为网络的合作伙伴。襄阳市政府在构建网络时，没有广泛的考虑各种不同的合作机会，受限于熟人关系或者习惯性选择，只在有限的范围内进行选择，在这种前提下选择的合作伙伴往往会影响网络运行的活力，进而难以达到预期的网络运行效果；另外，运用如此方式来选择合作伙伴将会导致引入和退出机制失灵，没有优胜劣汰，好的合作伙伴进不来，现有的合作伙伴处于麻痹运行状态，短期来看网络能够正常运行，但也为网络治理的长期运行埋下隐患。

其次，网络设计者在设计过程中没有形成良性的合作伙伴关系。在新构建的网络中，网络的集成者和合作伙伴之间是平等的关系，拥有平等的话语权，共同管理公共事务，以提供优质、高效的公共服务为共同目标。襄阳市政府在治理城市生活垃圾事件上所构建的网络，之所以会出现市场参与不充分的现象，就是政府作为网络集成者过于强势，没有充分听取来自其他合作伙伴的声音，只是做着与日常工作无异的常规工作，执行者角色多于管理者，上下级关系替代平等合作伙伴关系，合作伙伴成为政府的延伸部门，只是做着上级制定的事情，限制了他们的创造性。

4  襄阳市城市生活垃圾治理的对策

4.1  重构城市生活垃圾网络治理新框架

网络设计是网络化治理的第一步，也是至关重要的一步，在重构新的治理网络时，网络设计者不能局限于惯用的思维模式，要脱离原来的直线型思维，从更广的层面上去考虑问题，政府也不能让其目前的组织结构、传统的工作程序或现有的指挥能力在新的网络框架中运行。在设计网络时，必须要认真思考五个问题：网络化治理要实现什么目标、用什么工具来激活网络、如何选择正确的合作伙伴、怎样具有针对性的设计网络、如何管理和治理网络。襄阳市政府之所以会出现市场参与不充分，就是因为在设计网络时，网络框架构建不完善，要想完善网络框架，必要确定正确的组织目标，选择最有利于网络运行的合作伙伴，选择正确的网络集成商。

4.1.1  明确城市生活垃圾治理的最终目标

确定正确的网络管理目标是整个网络设计阶段的核心问题。政府部门的官员很少在项目开始之初就考虑使命和战略问题，多半是习惯性的拿起政府部门的组织图，在图中找出还有哪些方面没有做好，然后找私人部门帮助完成，这种先是过程后是结果的管理方式容易使项目偏离最初的轨道，不容易及时作出控制和调整。襄阳市政府在设计网络时，首先要明确城市生活垃圾治理的最终目标是什么，重点思考政府所要创造的公共价值到底是什么，是为了经营更多的垃圾治理中心，治理更多的城市生活垃圾，还是要为全是人民提供绿色环保健康的生活居住环境呢？这个答案是毋庸置疑的，那么，襄阳市政府在确立了为市民提供绿色的居住环境这个使命后，所要做的不是机械化的把其中某一个环节承包给某一个公司，然后去维持这个工作模式的日常运行，而是要肩负起管理者的角色，围绕着这个最终的使命，想尽一切办法筹集尽可能多的资金来引进最新技术和培训工作人员，负责集合、安排、协调各种可以利用的资源为实现这一使命服务。在确定目标的过程中，政府要跳出箱外，不能局限于眼前的需求，作为政策的制定者和网络的管理者，要有高瞻远瞩，要确立一个长远而重要的目标，要实现一个有重大意义的公共价值，要坚信唯有正确的目标才能指引正确的行动方向，以新的先有结果再设计过程的新的管理模式，为实现最终目标而努力。

参考文献（略）