由“钱学森之问”反思中国大学去行政化

一、“钱学森之问”在问什么？

（一）办学规模与质量的悖论

《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985）、《中国高等教育改革》（1994）均从提高高等教育体制效率的角度，倡导“鼓励扩大招生和院校合并以提高投资效益”。“高等教育应优先考虑办学规模扩展，以高等学校为基础发展综合性、多学科大学”。以此为依据的高校合并工作在全国范围内展开，1998 年至 2010 年，普通高等院校从 1022 所发展为 2358 所。

伴随高校数量的增加，高等教育层次结构失衡及内部资源配置不均等问题日渐突出。外延式规模化发展并没有带来相应的内涵式教育质量的提升。高等院校急剧扩张的态势表现在：学校办学规模上的扩张与学术研究范围上的拓展。强调学校排名；鼓吹中外合作办学；填充学术研究空白成为各高校竞争的奇招。与高等院校办学规模盲目扩张相对应的，是师生教学比例失衡，学生学业浮躁、教师学术水平倒退，高校人才培养难以实现等一系列问题。教育家梅贻琦曾说：“所谓大学者，非有大楼之谓也，乃有大师之谓也”。

高校合并原本希望创建实现统一领导、规划、管理的高效能高校，实施后却在学校基础建设规模扩大导致资源浪费；学科设置盲目导致教育特色缺失；人才培养评价偏差导致高等教育发展困顿的泥潭中越陷越深。缺乏合理定位，迫切追求“大而全”的发展模式，学生培养中理论基础的忽视，师资力量的匮乏，都与“创建一流大学，培养一流人才”的初衷背道而驰。

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（二）行政权力与学术权力的博弈

博弈理论创立于匈牙利数学家冯·诺伊曼之手，对探究高等教育发展困境具有现实指导意义。高等教育系统运行于学术权力与行政权力构成的“二元”权力结构下，科层属性强化下的行政权力具有强制性，由高校行政管理人员作为行使主体，依托于严格的等级制度之上；而学术权力由学术人员使用和控制，依托于专业的知识结构之上，以学术共识为产生基础。作为高等教育管理体制下的两大博弈主体，两者间的冲突与矛盾不可避免。

大学运转失灵因无视行政权力；学术研究与评价行为失准因无视学术权力。两者权力行使主体构成复杂，专家头衔的教授，行使学术权力的同时拥有着作为行政领导所能支配的行政权力。

过分强调行政权力会影响学术创造性；而松散管理下的学术权力无助于效率的提升与教学目标的实现。当前我国高校权力结构中存在的主要问题是：管理机构臃肿；民主决策缺席；行政权力与学术权力权责范围划分不明晰。行政权力与学术权力的博弈困境如何克服，两者动态博弈均衡的契合点如何定义？

从博弈论视角看，在行政权力越位的前提下，学术权力倾向于以不正当竞争的方式获取正当利益，行政权力则凭借权力寻租的方式获取额外利益。在同样情况下，如果学术权力倾向于正当竞争，学术权力获取的正当利益被越位的行政权力剥夺，而行政权力自身也会因为学术权力对学校运行的抵制无法实现利益最大化，即行政管理存在失范、失控，学术发展也会同时受限。

行政权力通过规范化的管理，实现权力主体的正当利益最大化，而学术权力通过学术行为的规范，也能实现长期的良性发展。如果博弈双方都选择独自追求利益最大化，则集体利益最大化无法实现。（见表 1—1）        

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二、泛行政化引发的高等教育质量危机

中国大学自诞生之日起，就被烙上半殖民地半封建的记号，成为政府的附属机构。受政府高度集权管理的大学，存在着数量众多具有吸引力的学术与领导职务，政治属性浓厚。从学术逻辑出发，，学术权力运行以学术自由、教授治学为基本理念，践行民主决策。行政权力越界操控学术事务成为学术管理新王者，学术自由发展受阻。大学内部权责界线不清，发生越界的行政权力侵蚀学术权益，科研资源被垄断的权力乱象，使“去行政化”的呼声高涨。

（一）大学泛行政化现状分析

管理与学术的分离导致庞大管理层的出现，在此基础上要求建立起具有科层结构特征的管理体系，对大学实施行政管理。政府插手大学事务，剥夺大学自主权，大学管理政府化，管理人员官员化，学术问题的解决依赖行政手段等现象日渐普遍，这些异化的特征正是大学管理泛行政化的发端。

1.大学泛行政化的表现

受高校结构层级复杂化的深层影响，受高校办学规模膨胀化的表层影响，中国高校运行以科层式管理模式为主。大学作为行政机构附属管治下的事业单位部门，其外部管理的行政化倾向同内部治理的行政化倾向，成为高等教育泛行政化的主要表现形式。体现在政府既是教育的供给主体，又是教育的参与、评价主体。既调控高校教育外部的标准、质量、行为，又主管高校内部运行。

（1）学校外部管理的行政化倾向

一是机构设置行政化。高校行政机构设置繁多，组织系统膨胀导致行政人员冗余。如机构设置有两办（校办、党办），四部（宣传部、外事部、统战部、组织部），两委（团委、纪委），三处（审计处、监察处、保卫处）。机构改革的推进伴随着高校行政权力的膨胀，体现在高校核心领导集团人数逐年增多上。

二是等级设置行政化。作为行政体制上的身份标识，高校等级设置行政化具有厚重的行政色彩。做为事业单位的高校在中央集权管理下，沿袭了参照行政部门设置的行政管理体制。照搬行政机关的组织模式，高校被以行政级别严格划分等级，分类发展管理。各高校在办学实践中，以差异化的行政级别，遭遇待遇不同、资源分配不平衡和教育经费不同步的发展现状。同时校长也因学校的行政划分被区别为不同级别。大学官僚化严重制约了大学的正常改革和健康发展。政府控制着公办大学主要领导的任免，大学学术地位无法保障。政府官员热衷于“转型”为大学党政领导，这一趋势明显强化了大学行政级别，遏制大学行政泛化难上加难。

（二）高等教育去行政化困惑

高等教育去行政化是否等同于否定行政权力，抛弃行政管理？作为一个颇具争议的问题，不同的专家学者对此持有不同的见解：

1.支持去行政化的观点

温总理曾建议大学应该取消行政级别，由教育家来办学。福州大学范更华赞同高校管理去行政化，认为教授在大学丧失学术权力，这种行政权力压制学术权力的框架体制下很难有研究氛围。南方科技大学校长朱清时认为中国高校办学缺乏活力，原因在于行政权力的越界。行政权力的独断性，使年轻学者狂热于行政化道路无法潜心钻研，大学办学自主权的获取依赖于行政化的去除。

（1）学校行政级别去除问题

大学去行政化需要在提升管理效率的基础上注重学科行政管理，避免极端认知，即去行政化问题的解决在于取消行政权力和行政管理。加强科学行政管理是世界范围内高等教育发展的基本命题，这一命题的研究具有明显特征：

首先是管理人员专业化。以专业管理人员承担学院管理工作，以完善的聘用程序保障行政管理人员的权益，这一作法已经被众多国家的大学所接受。其次是业务培训专业化。对专职管理人员进行专门的、分类别的管理理论培训，颁发专业资格认证证书，实现管理能力的长效提升。再次是管理工具专业化。在教学实践中合理利用各种管理类软件、模型，将质量管理、绩效考核工具用于高校管理，实现管理效率的改进与提升。最后是管理内涵专业化。管理的内涵在于服务，高等教育专业化管理的内涵在于尊重学术文化的核心地位，培育管理是为服务学生的理念，构建各系、各学院间的管理网，实现管理重心向基层下移，管理文化向高层上移的双重发展模式。

大学去行政化的目的在于使大学回归为学术与文化机制主导下，与异化的行政机构相分离的科研型大学。这要求将大学行政权力重归原位，并发挥其后勤服务保障作用。高校去行政化的原因、思路和目的，详见下表。（见表 2—1）

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三、“大学之道”的复兴   ………………22

(一）大学的本质及其规律  ………………23

四、高等教育去行政化纠偏建议………………31

(一）多元视角下去行政化出路探寻  ……………31

1.范式视角下高等教育去行政化  ……………31

五、结论  ……………40

四、高等教育去行政化纠偏建议

出于对大学发展的远期展望，对一流大学构想的实现，高等教育泛行政化的现状必须得以解决，如何平衡二元权力结构，如何培育大学自由精神，去行政化的出路在何方？

（一）多元视角下去行政化出路探寻

高等教育泛行政化的现象，是多因素共同作用的结果，对其出路的探求也应该着力于多元化的视角分析。

1.范式视角下高等教育去行政化

对比国外发展经验，中国高等教育发展范式可以归纳为以下三种。（见图 4—1）

从上图可知，三种教育发展范式分别为：从政府领域出发，以政府需求为导向的教育发展范式；从社会领域出发，以公民福利为导向的教育发展范式；从市场领域出发，以市场选择为导向的教育发展范式。而三大领域分别作用于教育体制上，会产生三种不同的高等教育发展模式。以政府领域为主导作用下的教育体制，政府为适应高等教育发展，出现权力下放，高等教育发展以校本管理的模式运行。以社会领域为主导作用下的教育体制，公民受教育权广泛普及，教育大众化趋势明显，自由择校成为高等教育发展的新模式。以市场领域为主导作用下的教育体制，市场化效用渐强，高等教育办学主体多元化，办学竞争激烈化，高等教育民营化模式出现。

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五、结论

高等教育作为提升国家实力的重要保证，得到世界各国的重视。中国传统高校二元权力结构下，学术权力发展式微，行政权力发展越位的现状日益明显，导致高等院校等级、机构设置行政化、办学自主权萎缩等一系列难题。行政组织虽有存在的必要性，但行政失范不应成为高等教育泛行政化的借口，行政权力的使用应以服务学术权力为前提，而不是对大学的行政控制、对大学独立精神的抹杀。

作为社会价值的确立者，高等教育的发展必须以服务社会、探求真理为先导，行政本位的价值取向与大学核心价值存在明显对立。谈论高等教育“去行政化”现象，涉及对泛行政化现状的困惑、反思等方面的归纳，对大学管理体制和手段的反思，对大学精神复兴的思索。如何避免大学异质化、消除学术腐败，重塑大学理念，是本文写作的核心目的。而通过范式、法律、管理、评价多元视角的分析，借鉴日本、美国、澳大利亚等国的教育改革，总结民国时期成功办学的经验，探索具有中国特色的现代高等教育制度才是本文研究的最终目的。中国高等教育“去行政化”，作为创建世界一流大学，完善中国教育体制，仅仅只是起点。

参考文献（略）