试论当前地方政府债务的法律风险及其防范

发布时间：2016-03-19 12:58

　　论文摘要 随着改革的日益深入，地方政府债务危机也逐渐的开始显现，目前存在着法律、偿债能力、信用等风险。究其原因，主要是有涉债法律制度不健全、《预算法》监督体制不完善、财政转移支付法律制度不完备和融资运作平台不规范四个方面造成的。因此，本文建议通过积极建设中央、地方事权及财权划分法律制度、健全法律监督体制等措施一一予以应对。

　　论文关键词 地方政府债务 法律风险 监督体制

　　一、地方政府债务概述

　　地方政府债务是指地方政府作为债务人按照合同或者协议的要求，依法向债权人履行资金偿付义务。当前地方政府债务主要分为四个方面：省级政府债务、市级政府债务、县级政府债务和乡镇级政府债务。
　　就当前我国地方政府债务的特征来看，主要表现为五个方面：第一，地方政府债务的形式呈多样化趋势。当前我国地方政府债务的形式多种多样，但具体说来主要可以概括为两个层面，一是统一纳入地方政府预算并有当地政府承担完全支付责任的直接债务；二是没有纳入地方政府预算且当地政府只在特定情况下承担支付责任的或有债务。第二，地方政府债务具有一定程度的隐蔽性。根据我国《预算法》第二十八条的规定可知，地方政府存在债务是不符合法律规定的。所以多数地方政府为了达到增加投资的目的，会采用极为隐蔽的方式进行变相的举债。第三，地方政府举债的原因呈现复杂性的特点。一方面，当前我国多数地方政府普遍存在一种权责不对等的现象，由此也就导致了责任和财力的不对等，加大了地方政府举债的可能性；另一方面，与政府的盲目投资建设有关，往往是为了增加政绩而无限制的投资建设，最终极易导致投资失败，留下债务难以偿还的后遗症。第四，地方政府的偿债能力有限。在不正确政绩观的引导下，一些政府盲目进行大规模的投资建设，所负债务已经远远超出了其自身的偿债能力，以至于到最后留下了一堆的死账、烂账。第五，地方政府欠缺债务的风险预警机制。由于我国目前尚未像国外许多发达国家一样建立债务的风险预警机制，所以就很难对政府举债以及政府借贷的使用情况进行行之有效的监管，也就容易导致政府的偿债能力下降，形成死账、烂账。

　　二、地方政府债务存在的风险

　　（一）法律风险
　　地方政府债务目前的境遇是非合法化，具体表现为两个方面：一是地方公债制度没有经过合理合法化的道路，意思就是说地方公债制度要没有通过立法，使其在制度设计中就存在严重的不合理情况；二是由于我国地方政府债务缺乏宪法和法律的依据，所以就造成了其在制度设计和外在形式双重不合法的境地。而且还对公共财产和个人财产造成了一定的威胁。就我国目前的法律体系来看，我国地方政府要想实现举债成功或者说是合理合法的发行债券，其法律依据只能是一些规范性法律文件，法律效力太低，无法起到一定的保障作用。而且，我国现行的《预算法》还另行规定，在我国除了法律及国务院有特殊规定以外，任何地方政府都不得发行地方政府债券，所以地方政府要想进行合法举债就显得更为困难了。
　　（二）偿债能力风险
　　尤其是最近一些年，由于多数地方政府心中唯有GDP政绩观，大量的增加投资建设，造成了一些盲目的浪费项目。根据国家审计局的数据显示，2014年底，我国36个地方政府债务已经接近8万亿，相比2013年增加了将近10个百分点。基于目前的增长速度，再过几年我国许多地方政府将会资不抵债，造成的困难局面将是难以想象的。另外，我国地方政府进行的大量投资建设多数为公共服务建设，多数为公益性质的，即使有一部分为盈利性质的，那也只是一些盈利小且盈利回收区间较长的项目。要想实现短时间的偿债，就目前的状况来看，是不现实的。而且，国家近些年所做的一些政策调整，一定程度上加大了惠民力度，比如“营业税变更为增值税”的政策，人民在一定程度上是减少了负担，起到了利民惠民的效果。但同时，也就造成了地方政府税收收入的减少，很大程度上消弱了地方政府的偿债能力，所以也就在另一种层面上加大偿债风险。
　　（三）信用风险
　　地方政府的债务都是基于当地政府的信用而建立的，所以一旦政府举债过多就会影响到其偿债能力，在偿债能力有限的前提下，就会影响到政府信用，一旦政府信用遭到威胁，那么其后果是十分严重的。当前地方政府的信用危机主要有两方面的原因造成：一是政府的财政信息不透明，投资者以及地方民众无法明确的知道政府公债的质量怎么样？也无法知道地方政府到底有多大的债务规模，也许一部分人基于对政府的信任会少量的购买政府债券，但是政府一旦存在偿债压力，丧失偿债能力，就会造成严重的信用危机。二是政府举债以后，对于募集资金的使用情况没有及时的进行公开，造成公众对其使用情况的不了解，虽然说政府债务多数用于公共服务建设，但是同时又没有合理有效的监督管理机制，势必会出现一些违法现象，这样呢又进一步加大了地方政府的信用危机。
　　（四）危机国债发行
　　地方政府债务的发行如果没有合理的规划，没有有效的监督管理机制，就会造成地方政府债务的滥用，这样一来国家层面发行的国债就会受到一定程度的影响，严重的话会影响到中央宏观调控。而且，不同地方政府发行债券的量以及使用情况都是不尽相同的，这样也会造成不同地方政府之间财力的差别，这样呢就容易形成地方经济发展的不平衡。就地方政府发行债务来看，债券也是一种商品，那既然是一种商品就必须要遵循市场规律。在市场竞争不断激烈的情况下，经济发展水平高的地方，其债务发行情况就会好于经济发展水平稍差的地方，基于政府信任在这个方面也有差别，就更容易拉开不同地方的经济发展水平，加之在市场经济条件下恶性的债券竞争也会造成地方治安的不稳，影响到民众的正常生活，进一步也会影响到中央的宏观调控措施。

　　三、地方政府债务风险原因解析

　（一）涉债法律制度不健全
　　我国从20世纪末就开始了税务制度的改革，其先是分税制改革，然后是所得税改革，紧接着又是农村税费改革，改革的形式和力度都是大规模的，但是存在一个问题，这三次税制改革都集中在一个点上，那就是中央和地方的财权划分，其他领域或是没有涉及，或是涉及的不够广泛，没有起到一定的效果，所以就造成了税制改革的不完全。也正是这种税制改革的不完全导致了“事权上移财权下移”的不合理现象。这样的后果就是地方政府只能过分的依靠政府举债来发展公共服务事业，发展地方经济，后果呢自然是不言而喻的。为了有效的减少此类情况的出现，我们国家必须要具备完备的涉债法律体系，可惜的是我国在此方面的法律制度处于明显欠缺的层面。一是没有形成一套完备事权、财权法律体系，现有的法律大多围绕的是关键地方，许多层面都没有涉及或者是很少涉及，而且由于立法主体的不同，各类法律性文件之间容易产生混乱，效力高低不易分清。二是财税立法存在一定不合理的地方，导致了一些违法情况得不到有效合理的惩治，以至于形成顽疾。
　　（二）《预算法》监督体制不完善
　　我国《预算法》在编制年度规定方面存在一定的不完善地方，比如预算方案先于通过而执行的情况就时常存在。而且由于我国《预算法》制定的时间过早，已经对目前的经济形势不能完全涉及，存在一定的立法滞后现象，，也影响到了国家和地方债务方面的合理运行。同时，我国《预算法》对于预算范围没有进行完全的覆盖，导致一些预算外资金没有纳入到合理的监管体系中来。另外，我国目前的预算监管机制还存在一些漏洞，并没有得到及时的完善，引发一些地方债务以及预算透支等次生难题。
　　（三）财政转移支付法律制度不完备
　　首先，我国目前没有关于财政转移支付方面的立法，一些难以处理的棘手问题只能围绕一些政府规章、办法去处理，一是法律层级不高，执行效力底下，二是处理难度大，容易出现各部门无法协调的状况。其次，我国的财政转移支付结构不合理，其中专项的转移支付比重过大，但是覆盖面却不确定，甚至覆盖能力底下，导致“跑部钱进”等乱象丛生。最后，有关财政转移支付的监管机制匮乏，同时法律在如何做好财政转移支付方面也没有具体的规定。究其原因就是有关财政转移支付的法律并未有监管主体、范围、内容和程序方面的论述。
　　（四）融资运作平台不规范
　　由于我国法律对于地方政府和与其合作的融资公司的关系没有清楚的给予界定，造成了关系的混乱。一些资质不全的融资公司在与地方政府合作结束之后，仍然冒用政府名义进行违法融资，获取私利。而一些正当融资公司却沦为了地方政府提款的工具，根据地方政府的违规操作，弱化市场导向，通过暗箱操作等手段套取大量资金。以上不管是哪种方式都是违背了法律的公平、公正原则的，都在损害民众及国家的利益，所以急需稳定这种乱象，用合法的路径去维持地方政府融资运作的合理有序进行。

　　四、地方政府债务风险的化解与防范

　　（一）积极建设中央、地方事权及财权划分法律制度
　　第一，根据目前我国的国情和地方情，实事求是的制定一部事权、财权划分法律。只有有了权威性的法律保障才能确定的划分事权以及财权，明确地方的财权以及范围，排除权责不清的乱象。第二，明确并合理划分税种，明确其中的房产税、增值税等为主要税种，以免地方政府在处理税费等事务中乱象丛生。第三，修改《预算法》中关于政府发债的规定，明确政府特别是地方政府的发债权，并配套合理的监督管理体制，使地方政府的发债权清晰的暴晒在公正的阳光底下。最后，建立配套的风险评估体系，明确何种债务可以发行、发行多少，何种债务不能发行等具体事宜。
　　（二）健全法律监督体制
　　健全的法律监督体制就是为了避免各级人大监督权的架空，增强人大的实体监督权。首先，我们要加强预算监督队伍建设，积极吸收具有专项技能的人才，增强监督队伍的力量感。其次就是确立明确的审批预算编制时间，提高监督质量，落实监督实效。最后，要持续加大对预算责任人的惩罚力度，造成严重损害结果的可以追究其刑事责任，增强预算法的权威性。
　　（三）完善财政转移支付法律制度
　　首要任务就是建立一部适合我国国情的《财政转移支付法》，尽快的结束财政转移支付现存的不协调、不系统、不合理的局面。落实财政转移支付制度，扩大一般性财政转移支付的覆盖面，严格控制政府资金的使用动向，确保政府资金利用价值的最大化。另外，必须建立一套完备的监督管理体系，其中应该包括有人大监督、社会监督和舆论监督等，并严格责任追究机制，保证政府财政转移支付的合理运行。
　　（四）规范融资运作平台
　　根据我国《公司法》等相关法律的规定，要适时加强地方融资平台公司的合理运作。其合理的运作不仅是地方政府发债的公平保证，更是建立良好地区秩序的开始。首先，应该规范融资公司的资质，通过增加注册资本、改制重组等办法提高其竞争力和地方政府的偿债能力，其目的就是帮助政府更好的提供公共服务，增强民众的幸福感。另外也要通过政府信息公开等方式进一步的监督和督促融资平台的运作流程。

本文编号：35994