我国公务员薪酬制度的设计与变革逻辑

第一章绪论

第一节选题背景和研究意义

一、选题背景

我国公务员薪酬问题一直是舆论争论的焦点话题,持别是公务员薪酬制度改革问题,持久而热烈。2014年3月,我国政协委员何香久的一份给基层公务员涨薪的议案,被媒体误读为大幅度提高公务员薪酬待遇,在网上引起2万多网友的跟帖,引发热烈讨论。一方是公众对公务员高收入的吐槽和嘲讽,一方是基层公务员对低收入的委屈和不满。

关于公务员薪酬水平,众说纷纪。许多人认为,公务员社会地位高,收入不低,社会福利好,加之今年反腐力度的加大,隐藏在公务员队伍中的"大老虎".不断曝光,更让民众认为公务员还有很多的灰色收入,如2014年5月原国家能源局煤炭司副司长魏鹏远被调查,其家中搜出2亿现金,清点时烧坏4台点钞机的新闻报道。许多人认为,公务员实际收入己经很离,现在要求加薪缺乏充足理由,容易引发民众不满。

同时,今年网上也出现诸多基层公务员晒工资单,表达收入过低,要求加薪的诉求。2014年2月,湖南省某市肋政统发工资信息的网站因为系统密码设置边于简单,导致该市各政府机关、单位的工资数据被泄露,引发网友围观。其中该市绝大多数公务员工资集中在2001至4000元之间,工资收入之低让众多跟帖网友直呼意外。20M年9月,网民"鼓台山"在《么务员收入之真相》的帖子中讲述了父女两代公务员的收入,供职于湖南中部某市级机关的他每月收入为2643.　8元,供职于中央机关某外事部口的女儿每月收入为3590元。跟帖中不少认同者认为送就是中国基层公务员的收入现状,基层公务员收入水平较低,条件艰苦,应该适当提高基层公务员薪酬水平。

长期以来,由于缺乏一个科学、透明的公务员薪酬制度,每次的公务员工资调整都会引发社会的广泛关注和争议。一方面,有许多公务员工资收入不低,社会地位高,权力大,引发民众的强烈吐槽和不满。另一方面,许多基层公务员又在不断诉说工资收入低,福利待遇差。经济增长和物价的提高与公务员基本工资偏低的矛盾,公务员内部因为职务、地区和部口差异而造成的收入悬殊,预算软约束的职务消费引发的公众批评。公务员薪酬的乱象,各方陷入不满怪圈,要求我们透过公务员薪酬制度本身,探寻公务员薪酬制度设计和变革的内在逻辑,从而在发现公务员薪酬制度设计缺陷的前提下,寻找公务员薪酬制度变革与调整的路径选择。

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第二节研究方法和结构安排

一、研究方法

本文所采用的方法主要有:

1.文献法。这是本文运用的基本方法。文献法是一种通过对文献进行查阁、分析、整理从而找到事物本质属性和发展规律的一种研究方法。本文通过CNKI、维普、万方以及西文过刊全文数据库查阅了国内外大量关于公务员薪酬制度的相关文献,在此基础上进行了文本分析和归纳整合,从而确定研究问题的现状,从而开展研究。

2.调查法。调查法是按照一定的目的和计划,间接地搜集研巧对象有关的现状及历史材料,从而弄清事实,分析、概括,发现问题,探索规律的研究方法。本文在进行公务员薪酬制度设计和变革逻辑分析的过程中,搜集大量的数据和事实,为本文的结论提供事实和数据佐证。

3.比较分析法。比较分析法是把两个及以上的研究对象进行对比,找出它们之间的联系,从而发现规律并进行研究的方法。本文通过对国内外公务员薪酬水平的比较,国内各基层之间薪酬水平的比较,化及从时间维度对国家经济和政府财政的变化比较,从中找出公务员薪酬设计的内在逻辑,以此来发现公务员薪酬制度调整的路径。

二、结构安排本文共分为六章。

第一章是绪论。主要介绍了论文选题的背景和研究意义、国内外研究综述、研究方法和结构及研究的难点和创新之处。

第二章介绍了我国公务员薪酬制度的相关概念和历史沿革。通过对国家公务员、公务员薪酬和工资的概念解析,明确本文研究的对象和范畴。此外,梳理了建国以来我国的四次公务员薪酬制度的历史脉络。

第三章分析了我国公务员薪酬制度设计中的"低薪取向",即经济发展水平和财政收入的事实限制,为人民服务的政府宗旨和人民公仆的角色定位的主观约束。

第四章分析了当下公务员制度设计中存在的某些"高薪期待",即新时期经济的飞速发展和财政收入的不断增加认及"官本位"思想的职业期待和公务员的利益诉求。

第五章阐述了在"低薪取向"和"高薪期待"设计下的公务员薪酬制度所面临的一些困境,即公务员群体普遍底薪与经济高速增长之间的矛盾,各谋财路的地区和部门之间贫富差距的不断拉大,公务员群体中存在的不正之风和无约束的职务消费所引发的民众批评等。

第六章是针对公务员薪酬制度设计中不合理和缺陷,从而试图发现公务员薪酬制度变革的路径选择。

最后是简单的结语。

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第二章我国公务员薪酬制度的概念和历史变革

第一节公务员的相关概念

一、、国家公务员

我国古代的任官制度历史悠久,历经春秋以前的世袭制,战国秦汉时代的荐举制,魏晋南北朝时代的九品中正制和隋唐至清末的科举制。现代意义上的公务员制度起源于英国。文官制度改革之后,英国确立了以考任制为核屯、的任用制度和工作实绩为基础的考核制度,奠定了英国公务员制度的基础。自此之后,欧洲各国也纷纷建立起现代意义上的公务员制度,为其国家政府体制奠定基础。公务员的英文对应词是civilservice、publicservice或public。在我国1993年初推行公务员制度之前,习惯上把civilservice.、publicservice或publicservants称之为文官。之后,或许是为了使么与我国的公务员称谓统一,比较一致地把国外的文官也称谓公务员。

对于公务员概念的界定,各国并不一样。例如英国的公务员仅指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官,不包括由选举产生或者政治任命的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。日本则是除议员外从中央到地方各级政府机关的所有公职人员、法院、检察院、国有企业、事业单位的工作人员统称为公务员。依据2006年1月开始实施的《中华人民共和国公务员法》下简称《公务员法》)规定,我国的国家公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。依据《公务员法》,我国的公务员范围包括:第一,各级政府行政机关、人大和政协以其他国家政府行政机关的工作人员;第二,各级法院、检察院的检察官;第三,中国共产党及民主党派的政党机关工作人员。本文中的公务员概念不包括人民团体队及群众团体的机关人员,参照公务员管理的事业单位人员。

人们习惯上把薪酬、工资等概念等同。工资概念也有广义和狭义之分。广义的工资概念包括劳动者的所有货币性收入。狭义的工资概念仅仅指称劳动者货币性收入的一部分,并不包括之间接货币形式呈现的福利和津贴。依据《中华人民共和国劳动法》,工资是指用人单位依据国家有关规定或劳动合同的约定,以货币形式直接支付给本单位劳动者的劳动报酬,一般包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、延长工作时间的工资报酬及特殊情况下支付的工资等。从概念的外延来看,广义的工资概念与狭义的薪酬槪念是等同的,也是本文所指的公务员薪酬概念。因此,在这层含义上,即公务员所获得的所有货币性收入,我们对公务员的薪酬、工资不加以区别,视为等同。

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第二节我国公务员薪酬制度的历史沿革

我国公务员薪酬制度自从建国以来,经历过多次变化。在1993年8月国务院发布《国家公务员制度暂行条例》之前,我国并没有非常清晰的公务员概念,统一以国家干部形容国家行政工作人员。建国来,我国公务员薪酬制度的沿革历史大致可以分为四个阶段:1956年的等级工资制度;1985年的结构工资制度;1993年的职务职级工资制度;2006年对职务职级工资制度的修补。

一、1956年的等级工资制度

在新中国初期,我国国家机关干部实行供给制(包干制)。所谓供给制,就是按照国家干部工作和生活不可缺少的需要,免费提供生活必需品的一种分配制度,包括个人的衣食住行等方面,及子女的生活费用。这种供给制度在革命战争年代曾发挥过重大作用。但是随着国民经济的恢复,供给制己经不符合"按劳获酬"的原则。1995年,国家取消建国初期的供给制,将国家机关工作人员的待遇制度改成工资待遇制(货币工资制),国家机关工作人员个人及其家属的生活开支,将由个人承担。

1956年,国务院颁发了关于国家机关工作人员工资方案的通知,建立了职务等级工资制,以职级作为获取薪酬的唯一标准。此次国家干部工资改革,确定了国家机关的工资形式为职务等级工资制,工资结构包括级别工资、地区性津补贴、特殊岗位津贴、各种福利补贴和奖金等。其中,级别工资是主体。第一个恃点是职务划分较粗,采用一职多级,上下交叉,即所谓"一条龙"形式的工资标准。第二个特点是,全国所有的机关的工资标准被划分30级,其中行政人员27级。一个职务对应多级,每个级别分别对应不同的工资档。第三,对于少数边远地区,实行生活费补贴。同时,还设置有林区津贴、高原临时津贴、艰苦地区津贴和海岛津贴等。

这次的国家干部薪酬制度调整,实现了多重工资制度向单一工资制度的转变。并且,实现了在全国范围内统一了国家机关工作人员的工资标准,建立起等级公职制度。扩大了按劳分配原则实施的范围。通过这次改革,职工的工资水平又饿了较大的提高。此外,为我国现行的公务员工资制度奠定了基础。但同时,也暴露出一些问题,诸如没有正常的晋升和增资的渠道、工资等级与职务相脱节、平均主义严重等问题。随后的时间内,国家经历了文革十年浩劫,虽然在1971年给少部分低王资的职工调整了工资,但大部分的职工工资调整处于原封不动状态。

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第三章公务员薪酬制度设计的"低薪取向"...........20

第一节公务员"低薪耐’现实约束............20

一、国家经济发展水平的约束...........20

二、财政收入水平的约束.........23

第四章公务员薪酬制度设计中的"离薪期待".............28

第一节经济腾飞改变现实约..............28

一、视为奇迹的经济增长...........28

二、不断增加的财政收入...........30

第二节公务员的高薪诉求...........32

一、"官本位"思想的职业期待.............32

二、公务员的利益诉求............33

第五章我国公务员薪酬制度的运行机制失灵...............35

第一节公务员薪酬的當追偏低与经济的飞速増长............35

第二节公务员薪酬的内部分化...............36

一、地方和部门差别的形成............36

二、日益悬殊的内部差距..........38

第六章公务员薪酬制度变革的路径选择

第一节公务员薪酬水平的高低调整

长期W来,因为受到公务员薪酬制度设计中的"低薪取向"因素影响,我国公务员薪酬一直处在偏低的水平上。这种薪酬偏低表现在两方面:第一,纵向上看,跟经济的发展不相适应,即在经济飞速増长的同时,我国公务员薪酬仍然保持较低的水平;第二,横向上分析,与同一时间其他各行业的收入来比较,我国公务员薪酬维持在中等偏下的水平上。公务员薪酬水平的整体偏低不利于保持稳定、有效的公务员队伍,并且也会带来一系列的贪腐和权力寻租问题。因此,完善与经济发展相适应、与其他行业薪酬比较更公平的公务员薪酬制度,就显得至关重要了。

―、建立与经济发展相适应的调节机制

一般情况下,经济总是呈现出逐渐増长的态势。公务员理应与其他民众一起分享经济发展的成果。虽然我国在1993年公务员薪酬改革过程中,已经建立了公务员定期増资制度,就是根据国民经济发展和企业工资水平,定期调整工资标准。目前,我国公务员増资渠道主要有:一是晋升职务,提高职务工资。二是晋升薪酬级别和档次,提高级别工资。但是,调整公务员职务级别工资标准并没有出台,定期调整公务员薪酬的标准也没有实现正常化。我国虽然在巧97、1999、2001、2003年先后五次提高了公务员工资标准,但是在2006年之后我国的公务员工资的标准就再也没有调整过。增资计划没有经过科学的论证,因为公众舆论的反对不调整公务员薪资,公务员薪资调整的机制不健全缺乏制度保障,这造成了长期1^来公务员基本工资标准偏低与经济的飞速发展不相适应的局面。因此,建立一套与经济发展相适应的调节机制就显得较为重要,保持公务员薪酬与国内生产总值、居民消费指数增长速度相适应,能够保持公务员薪酬处在社会所有行业中薪酬较为合理的水平。在世界其他国家,一般而言公职人员的收入多处在社会中等或略髙于中等收入水平。美国公务员的平均工资是社会平均工资水平的1.5倍,和美国中产阶级的收入基本持平或者稍微偏高。

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结语

新中国成立以来,我国公务员薪酬制度经过了四次比较大的改革和调整。公务员薪酬制度对于建设稳定、廉洁、高效的公务员队伍至关重要。合理的公务员薪酬制度设计有利于激发公务员为人民服务的潜能,充分实现其社会价值。同时,公务员薪酬制度也影响着政府与民众之间的关系。科学的公务员薪酬制度能够改变民众对于公务员的刻板印象,建立民众与政府之间更加和谐的互动关系。因此,每次的公务员薪酬制度改革都需要充分考虑诸多影响因素。

公务员薪酬制度的设计与变革一直是民众舆论关注的焦点问题。虽然本文通过公务员薪酬制度设计中的"低薪取向"和"高薪期待"这一角度来理解当下我国公务员薪酬制度面临的困境和试图提出变革的路径选择。但是,公务员薪酬问题不仅仅是要考虑经济、财政、文化、舆论等方面的问题,其设计与变革还有其他很多的因素制约。即使是从"低薪取向"和"高薪期待"这一角度出发,其内容也十分庞杂,并不仅仅局限于我所陈列的一些因素。选取的因素较为单一,构建的模型较为简单,分析的深度不够,该也是本文存在的诸多问题。对于我国的公务员薪酬制度的变革与调整,我们也期待更多的学者可给出更加合理的解释,并提出更富有实践性的指导建议。

参考文献（略）