西安市公共交通服务供给中的政府责任研究

第一章绪论

1.1选题的背景和依据

城市公共交通的定义就是指为了满足城市及其郊区范围内乘客的出行需求,通过公共交通工具实现的运输活动。城市公共交通涉及范围很广,对于公众日常生活的影响极大,是一种准公共产品。因此,兼具有市场失灵与政府失灵。城市公共交通服务的供给反映了城市发展水平和政府文明程度。城市公共交通服务的提升对于城市交通问题能够进行适当的缓解。如果没有很好的解决城市公共交通问题,就会严重影响城市化发展的质量与人民生活水平的提高,进而影响经济可持续、高质量的发展。2007年西安市确立了公共交通优先发展的策略,但在其中不断摸索与改革中,依旧存在着许多问题。例如:西安市公共交通供给总量不足、供给效率低下、结构失衡、自上而下行政命令式的城市公共交通服务供给决策机制和不合理的供给模式等。西安市政府作为公共交通服务供给的主导者,同时具有委托人和代理人的身份,政府责任如果没有履行到位,就无法为公众提供优质的公共交通服务。因此研究西安市公共交通服务供给中政府责任履行的现状、问题及原因,提出完善政府在其中责任履行的对策建议成为我们必须重视的内容。同时对于西安市真正落实公共交通优先战略,完成“四位一体”的公交体系,建成国家级“公交都市”具有重要意义,从而能够更好的满足人民群众的出行需求。

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1.2研究意义

1.2.1理论意义

从传统行政理论到新公共管理理论的变迁,我们可以发现,市场与经济学的引入为行政带来了薪新的观察视角,将经济学理论引入行政管理中带来了政府效率的提升。然而在追求政府效率的同时又带来了新的问题。在这样的背景下,以丹哈特夫妇为代表的学者在新公共管理的基础上提出了“服务非掌舵”的新公共服务理论,试图弥补新公共管理理论中出现的不足。这个理论的提出更好的阐述了政府存在的意义,尤其为当前的政府改革指明了新的方向。因此介绍相关的研究方法、视角,并结合现实是十分有必要的。本文通过对西安市公共交通服务供给现状的分析,力图完善政府在西安市公共交通服务供给中责任的履行,以便能够提高公共交通服务水平,满足公众日益增加的出行需求。因此,本文将新公共服务理论、善治理论、委托代理理论作为理论基础。从理论意义上来看,找出政府在城市公共交通服务供给中责任履行不足的表现及原因并给出完善对策,对于加深城市化建设的认识,真正构建起服务型政府具有一定的理论指导意义。

1.2.2现实意义

作为西部最重要的城市,西安市人口截至2012年已达到855.29万人,其中城镇人口611.62万人。在此背景下,西安市政府已确立将城市公共交通发展作为先导,以此解决日益凸显的城市交通问题。本文通过分析西安市公共交通服务供给现状找出政府责任履行不足的表现及原因,认为提升西安市公共交通服务水平需要完善政府责任的履行,满足公众的出行需求。政府提供公共服务的水平象征着一个国家的文明程度,通过完善政府在城市公共交通服务供给中的责任履行,对于西安市公共交通优先发展战略的有效落实,完成“四位一体”的公交体系,建成国家级“公交都市”具有重要的现实意义。

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第二章相关概念与理论基础

2.1相关概念

2.1.1准公共产品

对于公共产品的研究来源已久。界定一种产品或者服务是否属于公共产品需要从两个方面来看。一为是否具有非排他性,二为是否具有消费的非竞争性。非排他性是指一个人提供了公共产品之后,不能排除别人对该产品的使用,或者说想要排除其他人对该产品的使用成本极大甚至是不可能的。消费的非竞争性是指增加了一个消费者所带来的边际成本为零。根据这两大特征,可以将不同的社会产品分为三大类:公共产品、准公共产品和私人物品。公共产品是指既具有非排他性又具有非竞争性的产品,以上两点都不具备的产品为私人产品,而介于两者之间即只要具备其中一条特征的产品为准公共产品。关于公共产品最经典的定义莫过于保罗萨缪尔森1954年在其文章《公共支出的纯理论》中对公共产品下的定义,即"每个人对这种产品的消费,都不会导致其他人对该产品消费减少的产品”。这个定义至今仍然为学术界所尊崇。不过现实生活中,完全意义上的公共产品很少见,大部分都是准公共产品,即在消费的非竞争性和非排他性中具有其中一点特性的产品。

根据定义对于准公共产品有更加细化的分类,一种是具有非竞争性并具有排他性的公共产品,例如医院、公共交通、学校等。这类公共产品属于定价范围,消费者可以在可控范围内享用得到的服务或产品,通过收费的方式又使得部分消费者无法享受到产品或服务。另一种公共产品具有竞争性并具有非排他性,例如草原、河流等,这类公共产品随着消费人数的增加会影响服务或产品的消费体验,但是想阻碍消费者的使用成本是很大甚至是不可能的,这类公共产品会出现搭便车的问题,因为无法把搭便车的消费者排除在外。

公共产品的特性决定了其不能完全由竞争市场来提供,私人部门无法独立承担起公共产品的成本,并且由于搭便车行为的存在,私人部门不但在经济活动中无利可图,甚至会导致破产。但是有些偶尔、自发的私人行为也会提供公共产品,但是难以量产,远远不能满足公共需要。而公共产品如果全部由公共部门来提供,这势必会加重政府的财政支出,并且在监督不完善的情况下导致腐败的发生,即公共产品由公共部门提供产生的低效率,由于缺乏有效的激励,公共部门在对公共产品进行分配时会因为缺乏竞争而忽略成本效益分析,公众与政府信息的不对称导致公共利益未能实现最大化。因此,公共部门和私人部门只有合作,各自取长补短,才能优化配置。公共部门的优势在于信息一手性、占据政策的主导权、资金充足、资源调动便利;而私人部门的优势在于效率高、竞争力强、资源利用率高,但是又存在着收费标准高的缺点。政府与私人部门合作提供准公共产品,需要明确政府在其中的作用,承担相应合理的责任。

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2.2理论基础

随着西方政治理论研究的深入,对于政府责任研究的理论基础也越来越丰富,本文试图从三个理论建构起城市公共交通服务供给中的政府责任。

2.2.1新公共服务理论

新公共管理理论将市场与经济学引入行政之中,并且重塑了许多行政理念与价值进而形成了一套薪新的行政管理架构。20世纪80年代在西方国家展开的新公共管理运动试图构建灵活的企业化政府,为政府改革指出了新的路径。成为20世纪七八十年代以来公共行政领域最为引人注意的理论。其核心内容是将私营部门的管理方法运用于公共部门,强调市场竞争、成本收益分析、绩效评估、建立顾客导向式的政府。新公共管理过分强调了市场的作用,提倡公共部门依靠市场机制去像企业那样的方式提供公共产品,然而这其中产生了新的问题。新公共管理在现实实践中依旧难以满足社会公共需求的增长,受不断变化的现实情况的限制。这就引起了许多学者对该理论所阐述的公共管理者的角色的担忧。以丹哈特夫妇为代表的一些学者在对新公共管理理论以及现实的深入研究中提出了新公共服务理论。在其著作中《新公共产品:服务,而不是掌舵》一书对新公共管理理论的“掌蛇而不是划桨”提出了质疑。他们认为应该建立一个新的范式来对公共服务需求的新状况进行定义,从而开启了新公共服务的理论研究。

新公共管理理论建立在经济人假设基础之上,新公共服务理论是建立在公共利益理念之上的,把人视为具有公民美德的公民。政府更多的要明确自己在整个社会中的责任意识,是参与者而不是企业家,更不是控制者。在实践中更多的扮演了调解、协调甚至裁决的角色。

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第三章西安市公共交通服务供给中政府责任履行的现状、问题及原因.............16

3.1西安市公共交通服务供给现状............16

3.2西安市公共交通服务供给中政府责任履行不足的表现............19

3.2.1政府投入不足...........19

3.2.2政府监管缺位.........20

第四章改进途径:世界主要城市的经验及其对西安市的启示.............24

4.1世界主要城市公共交通服务供给中政府责任履行的经验.............24

4.1.1首尔一政府全面控制和监管............24

4.1.2新加坡一市场化下充分发挥政府调控............26

第五章完善西安市在公共交通服务供给中政府责任履行的对策建议..............33

5.1建立城市公共交通优先的发展导向...........33

5.1.1政府要加强规划责任..............33

第五章完善西安市在公共交通服务供给中政府责任履行的对策建议

5.1建立城市公共交通优先的发展导向

5.1.1政府要加强规划责任

西安市政府要树立起优先发展公共交通的意识导向,就必须从城市公共交通的合理规划开始,这是保证城市公共交通能够顺利实现优先发展的客观要求。城市规模的扩大,城市交通问题越来越成为每个国家的政府所关注的重点,而解决这个问题的前提就是政府要履行起科学合理规划城市土地利用与城市公共交通的协调发展的责任。西安市当下存在着城市公共交通设施的不足、城市公共交通线路设计的不科学、服务质量低下、相关公共交通配套设施不完备等等,这些问题的不解决,导致了西安市拥堵问题的越发严重,政府就无法建立起公信力,影响经济的优质发展。例如西安市中心缺乏单行道系统,每个十字路口都是简单的平均分配,这种没有经过科学规划的设计方式,往往造成拥堵问题无法解决。然而在城市公共交通发展良好的发达城市,政府对于城市公共交通的规划往往置于最先,将城市土地的使用和公共交通的规划相互结合起来,促进发展。将公共交通沿线的土地开发成商业、居住、教育等用途的城市社区,随着公共交通的推进,吸引土地开放商对沿线土地的利用,间接的帮助了政府完善城市建设。土地与公共交通的科学配置,提高了公众搭乘公共交通的出行率,直接引导了城市公共交通的优先发展,实现了政府、开放商、公众三方的共同收益,这种以城市公共交通促进城市发展的方式,对于西安市在面临城市拥堵问题越来越严重的当前,明显是个很好的解决途径。

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结论

随着西安市交通问题的日益凸显,政府已经越来越重视西安市公共交通的可持续发展,发挥政府作为西安市公共交通服务供给主体地位在缓解城市交通问题上具有的重要作用。但是总体上来看,西安市公共交通的发展还相对滞后,城市公共交通占公众出行的比例较低、供给水平不足、服务质量较差、城市公共交通网络体系尚未建成、城市拥堵越来越严重等都考验着西安市政府的行政管理能力。当下西安市处在交通系统建构的关键时期,城市公共交通呈现需求旺盛的态势,政府能否处理好土地、环境等与公共交通之间的冲突关系着政府责任有效履行的程度。本文通过研究西安市公共交通服务供给的现状,找出政府在其中责任履行不足的表现和原因,通过借鉴世界主要城市在公共交通服务供给中政府责任履行的经验,找出启示,力图完善西安市在公共交通服务供给中政府责任的履行。

从世界范围来看,城市公共交通的大力发展已经成为趋势。民主、服务型政府的本质要求政府要对城市公共交通服务供给起着主导作用,在法律制定、城市规划、资金保障、服务监管等方面政府拥有不可推卸的责任。西安市政府必须优先发展公共交通,将其作为城市发展的导向,建立一体化的城市交通体系,保证西安市的可持续发展。完善相关法律法规,做到有法可依、有法必依。加强政府主导下多元主体合作提供西安市公共交通服务的模式,更多的将公众参与的渠道拓宽,真正反映公众的出行需求,最后将政府的绩效考核与西安市公共交通服务供给的水平联系在一起,接受多方主体的有效监督,做一个负责任的政府。

参考文献（略）