行政托管背景下昆明经开区行政管理改革研究

第一章行政托管的实施与昆明经开区行政管理改革

行政托管的实施,使昆明经开区的性质发生了根本的变化,为与行政托管后新的管理环境相适应以解决行政托管后所出现的各种管理问题并有效配合昆明经幵区的转型发展,昆明经开区亟需对行政管理前与单一工业园区相适应的政府主导型管理模式进行改革以因应新的管理环境下的管理要求。行政托管政策是理解当前昆明经开区行政管理改革的特定背景与缘起,而行政托管政策实施之前的政府主导型管理模式则成为了这一背景下进行改革的对象与逻辑起点。

第一节前行政托管时期昆明经开区行政管理基本情况与特征

在2008年行政托管之前,昆明经开区与我国绝多数经开区一样,由于相似的时代条件使然,在建区伊时选择与确立了政府主导型管理模式并使之相延及于行政托管实施之时。客观而言,这一管理模式基本与昆明经开区行政托管之前履行单一经济职能的工业园区的性质与地位相适应,是昆明经开区实现廿余年科学发展的重要因素之一。然而,随着行政托管的实施,昆明经开区的性质由之发生了根本性的改变,原有的管理模式不得不将进行相应的改革以适应新的管理环境与管理要求。于是,前行政托管时期昆明经开区政府主导型管理模式就成为行政托管背景下行政管理改革的问题起点与具体对象,而对行政托管之前昆明经开区行政管理模式的分析与理解,亦因之而成为了整个研究的肇始。

一、我国经开区政府主导型管理模式的特征

当前学界通常是以经开区开发管理主体的类型标准对经开区管理模式进行类型划分。据此,我国经幵区模式就具有以政府为管理主体的政府主导型管理模式和以企业为管理主体的企业主导型管理模式两种类型,其中政府主导型管理模式的一般特点表现为:

政府主导型管理模式是指经开区所在城市政府通过组建管理委员会(下简称管委会)作为其派出机构代表政府对经开区开发建设、招商引资与企业管理服务等方面的工作实施全面管理,并赋予管委会进行经济模式与行政模式改革创新先试先行的特殊权力的行政管理模式。政府主导型管理模式的建构是经由所在城市人民代表大会立法或政府的特别授权,组建经开区管委会,代表所在城市人民政府统一管理经开区的方式完成的。在形式上,经开区管委会是所在地政府的派出机构,主要行使政府的经济管理职能;相应地,所在城市的党委在经开区设立工作委员会;经开区内不设人民代表大会和政治协商会议。

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第二节昆明经开区行政托管实施原因分析

行政托管实质是一种“变相的行政区划变更与调整”。它的实昆明经开区行政管理改革的启动力量,构成了理解与分析经幵区行政管理改革各项议题的背景与语境。为能更系统、准确地认识当前昆明经开区行政管理改革的必要性与紧迫性,全面理解改革的意义和内涵,采行具有针对性与现实性的改革举措,推进行政托管背景下昆明经开区行政管理改革各项事业的顺利完成,有必要对作为这一改革背景与语境的行政托管实施的原因以及因之而对经开区管理所带来的影响进行分析。这是认识与解决问题的逻辑起点。

昆明经开区实施行政托管,既是对我国改革开放与社会主义现代化建设事业阶段性特征与任务转变所作出的积极反应,也是昆明经开区为解决自身发展困境,创造新的发展条件的重要举措。昆明经开区行政托管的实施根源于区内外两方面的原因,是多重因素综合作用的结果,具体如下:

一、根本原因:统筹城乡发展,探索昆明新型城镇化实现之路

经过三十多年改革开放的实践,我国在取得举世瞩目经济进步成就的同时,作为现代化重要指标的城镇化进程更以独步古今中外的速度在华夏大地蓬勃展开,中国社会的整体面貌因之而发生了巨大的改变。在城镇化进程中,各地各级各类型开发区的“增长极”地位明显,为推动我国城镇化目标的实现发挥了极强的引领、辐射与带动作用,成为了城镇化的重要助推力量。但是,客观上来说,我国之前所依循的城镇化路径是以“工业先导、城市偏向”为基本取向,以“城市为核心、以增长为导向的劳动力的非农化”为根本特征,以特定城乡分割的制度安排为保障实施的城乡非均衡发展的传统城镇化。传统城镇化路径实施的结果在取得了,有目共睹的城市进步与城市繁荣之外,更造成了“严重的城乡二元结构、城市内部贫富差距与社会冲突、经济结构升级缓慢、特别是农民工经济属性与自然属性及社会属性多重人格分裂”等不良后果。严重的“二元分割”与“城乡对立”成为了横亘在我国通向社会主义和谐社会,全面建成小康社会通衢之上的障碍,“城乡差距已经成为制约中国经济社会可持续发展的重大挑战之一”。

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第二章行政托管背景下昆明经开区行政管理改革的优势与前提

任何改革的幵展,都需要建立在一定条件的基础之上,这些条件构成了改革实施的前提性与支撑性基础,对于改革的顺利开展与目标达致发挥着极为重要的作用。行政托管背景下经开区行政管理改革同样需要这些条件的配合和支持。因此,本章将对行政托管背景下昆明经开区行政管理改革可资利用的有利条件进行研究与分析,并对之于整个行政管理改革顺利开展具有基础性、协同性、配套性价值的各种前提性条件进行分析与研究。这些问题是昆明经开区行政管理改革顺利进行所需投以重视的内容,是确保改革得以顺利实施的关键。

第一节昆明经开区行政管理改革的优势分析

相较于一般行政区的行政管理改革来说,作为特殊行政区的昆明经开区在行政改革方面具有特定的相对优势与有利条件。这些相对优势与有利条件既来自于经开区长期发展所积累的经济成就,更来自于特定的政策赋权。除此之外,经开区领导的观念与经开区的历史也是改革有利条件的构成因素。对这些有利条件的认识、把握与善加使用,是行政托管背景下昆明经开区顺利推定行政管理改革的前提与基础。具体来看,包括以下方面:

一、经济优势:昆明经开区经济建设的成果为改革奠定了较为坚实的物质基础

制度经济学认为,所谓的改革就是一系列制度变迁的过程,任何制度变迁的发生与完成都是有成本的。“从某种现行制度安排转变到新制度安排的过程,是一种费用昂贵的过程。”①改革成本由规划设计、组织实施的费用、清除旧制度的费用、消除变迁阻力的费用、制度变迁造成的损失以及随机成本等构成。“经费不足的组织在各个层面上都不会运行得很好”。对于成本耗费巨大的组织变革来说,经济实力在其中发挥着更为重要的作用,没有一定经济实力的组织是无论如何也不能成功开展与推动任何形式的改革的。

具体到当前昆明经开区因縣行政托管实施而引起的行政管理改革来说,其改革成本大致由如下三个部分构成:其一,启动改革的成本。包括调查、认识、理解改革议题与研究制定相关改革举措的支出,改革前宣传、说服与动员的费用等;其二,实施改革的成本。这一部分的成本主要包括:第一,为了落实改革具体举措的必要支出,比如为实现经开区托管区域与被托管区域城乡公共服务均等化而必须增加的开支;第二,为了补偿因改革而利益受损的人或组织的支出。有如弗兰西斯福山所指出的“即使整个社会与好的制度十分和谐,但每项新的制度安排都会同时产生得利者和失利者,而且失利者必然会因此设法维护他们的相对地位。”在此,诸如对失地农民的补偿以及用于弥补因改革而失去在经开区原有工作岗位或者待遇福利受到改革影响的人的相关费用就是这一部分成本的具体内容。其三,应对改革挫折与失败预期的成本。具体包括:为应对种因改革而起并影响改革的负面事件的相关支出,更至于因改革失败而产生的必要的支出。这些改革成本的最终支付都与改革主体的经济实力与财政水平息息相关,从这一角度来看,经济发展状况决定了经开区改革的最终成效。

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第二节昆明经开区行政管理改革的前提条件与基础

系统论强调,作为构成社会整体性结构有机组成部分的行政系统与其他诸如经济、政治、文化等社会构成要素之间存在直接或间接的某种关这些社会构成要素形成了行政系统赖以正常运转的环境条件,深刻地影响着公共行政各方面活动的开展和成效的取得。因是之故,在论及昆明经开区行政管理的改革之时,就不能将行政改革孤立化对待,而应当首先从更为开阔性与系统性的视角出发,从行政环境与行政系统的相互关系入手,来分析与把握之于昆明经开区行政托管背景下的行政管理改革的实施具有关联性、基础性、支撑性的各种提性条件,并在行政改革实践中将之与改革协同推进,为行政管理改革奠定良好的基础,营造适宜的环境,发挥各方面因素的协同效应,事半功倍,确保昆明经开区行政改革既定目标的实现。

一、经济基础:确保昆明经开区经济长期稳定健康发展

“以经济建设为中心是兴国之要,发展仍是解决我国所有问题的关键”。确保经济长期稳定健康发展之于行政托管背景下的昆明经开区来说,更具重要性。经济发展既是经开区作为城市经济发展“引擎”,发挥辖射带动作用的本质要求和根本使命之所麼系,更是为经开区行政托管下的行政改革提供坚实物质奥援,维系稳定改革环境,确保改革稳步推进的关键所在。没有昆明经幵区经济长期稳定健康的发展,经开区的行政管理改革就无法有效开展,经济的稳定与发展是改革的最为重要的基础性条件。有鉴于此,当前,要实现与确保昆明经开区经济长期健康稳定发展需要做好以下方面的工作:

一是要以新型工业化为方向,推动昆明经幵区产业转型升级为着力点,确保“产业兴区”。要实现昆明经开区经济生生不息,长期发展的目标就需要从根本上彻底转变经开区经济发展方式,以新型工业化为方向,推进现代产业体系建设,实现科学永续发展,使经济发展更多依靠现代服务业和战略性新兴产业带动,更多依靠科技进步与劳动者素质提高,通过实体产业的发展壮大为经济发展挹注泊泊不竭的动力。这就需要:第一,依托云南省自然资源禀赋优势,集中优势生产要素,以构建为现代产业体系为目标,以发展先进制造业和现代服务业为重点,促进产业质量与效率提升,做大做强以生物、烟草、医药为代表的传统优势产业;第二,要按照市场竞争、规模经济、专业分工、产业配套的原则,提髙产业集中度,形成以产业链为纽带,龙头优势企业为骨干,大中小企业协作配套、产业链上下游企业共同发展的产业组织结构实现产业发展的规模化、链条化与集中化,打造具有昆明经开区特点与特色的产业集群;第三,对原有的以高耗能、高排放、髙污染为特征的传统产业与落后产能逐步进行淘汰,并建立长效监督、蹄选与淘汰机制,为实现新型工业化与产业转型升级提供必要的制度保障。

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第三章行政托管背景下昆明经开区行政职能转变研究...........78

第一节昆明经开区行政职能转变的内涵分析.............78

一、公共服务:比较与概念..............79

二、基本公共服务:概念界定............84

第四章行政托管背景下昆明经开区行政机构改革研究..................109

第一节昆明经开区行政机构变迁沿革与现状.........109

一、行政托管前昆明经幵区行政机构的设置与变迁............110

第四章行政托管背景下昆明经开区行政机构改革研究

在行政职能与行政机构两者的关系上,行政管理学的基本原理认为,“结构是功能的结构,功能是结构的功能”,两者形成了一种相互依存、相互支撑、相互关‘联、互为条件的辨证的关系,结构产生组织的静态特征,功能产生组织的动态特征,两种特征相结合,形成关于组织的完整概念”。由此可知,行政职能的转变,必然要引起行政机构的改变且需以行政机构的变革作为行政职能转变的条件和基础,为行政职能转变提供实现载体。

第一节昆明经开区行政机构变迁沿革与现状

行政托管实施之前,与昆明经开区履行单一经济职能的工业园的定位相协调,昆明经开区的行政机构具有精简、统一、高效和大系统综合管理等特点,体现了“小机构、大管理”的基本特征。然而,由于行政托管实施以及由此引起的管理环境与管理要求的变化,在转变行政职能的现实背景下,经开区政府主导型管理模式之下的机构设置已不能适应新的管理环境与要求。基于解决现实问题的压力,并落实中央关于“大部制”改革的行政部署,昆明经开区于2008年实施了以构建“大部制”为目标的机构改革。昆明经开区实施于行政托管之后的此轮行政机构改革,由于并未从根本上反映行政托管后昆明经开区性质与管理环境整体变化的新趋势,改革无法切中要点,满足新的管理条件下的管理需求,同时也缺乏来自于运行机制与管理方法创新方面的支撑力量,因此,从现实效果来看,行政托管后昆明经开区所进行的行政机构改革是一场效果有限的行政探索,在新的条件下还有进一步深化改革的必要。

行政托管之前昆明经开区政府主导型管理模式之下的行政机构设置与昆明经开区工业园背景下的单一经济性职能的履行相适应,总体上呈现出了运作独立、组织同构、结构精简、机制单一”的特征。行政托管之前昆明经开区的机构设置为昆明经开区发展提供了坚实的组织基础。

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结语

行政托管的实施,使昆明经开区的使命与性质发生了根本性的改变。行政托管后的经开区已然不再是一个承担单一经济职能,以促进经济发展为使命的工业园,而是一个需要承担以统筹城乡发展,推动全域城镇化为本质要求与目标导向的更具综合性职能的兼顾经济发展与社会建设的特殊的城市新区。行政托管之前昆明经幵区以经济行政、管制行政和全能行政为特征的政府主导型的管理模式己经无法适应行政托管后昆明经开区新的管理环境与要求,出现了管理弱化的问题,对昆明经开区各方面的工作带来了不利的影响。在此背景下,昆明经开区亟需经由涵盖行政职能、行政机构与行政方法在内的全面系统的行政管理改革的开展以因应因行政托管给经幵区现实行政管理所带来的各种问题以确保昆明经开区各方面工作的顺利进行和“二次创业”转型发展目标的实现。

本文通过研究认为,行政托管背景下昆明经开区在行政职能转变改革方面,应该因应行政托管后昆明经幵区统筹城乡发展的现实需要,切实加强公共服务职能,逐步实现昆明经幵区全域范围内基本公共服务均等化。作为职能转变的前提,对于在行政托管背景下昆明经开区公共服务职能的范围与内容的确定就显得尤为关键,是实现昆明经开区有效管理的基础。因此,本文通过相关理论研究,对公共服务与基本公共服务两个基础性概念进行了分析与厘清。以基本概念的清晰化为基础,通过对北京、深圳与成都等城市公共服务实践状况进行实证分析,在借鉴与参考了这些城市公共服务职能设置的基本经验的前提下,结合行政托管背景下昆明经幵区的实际情况,本文认为,行政托管背景下,昆明经幵区转变行政职能,加强公共服务。

参考文献（略）