我国检察机关提起公益诉讼研究

1   引   言 

1.1   选题目的和意义
公益诉讼最早可以追溯到古罗马时代，时代变迁，在今天，公益诉讼被赋予了新的时代意义，根据提起诉讼的组织和个人的性质，学界将公益诉讼分为狭义和广义。其中狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公益诉讼；广义的公益诉讼既包括前者，又包括任何个人、组织代表国家，以自己的名义提起的诉讼。近年来，公益诉讼逐渐成了我国司法实践和学界讨论的热点问题，各级司法部门尤其是检察机关在该领域开展了广泛而有深度的调研和讨论。伴随着社会经济的快速发展，出现了一系列譬如环境污染、损害众多消费者合法权益等严重损害公共利益的违法行为，针对此类行为，除了加强行政监管以外，也可以诉讼的方式维护公共利益。自上世纪九十年代起，随着改革开放的不断推进，新体制代替旧体制已是大势所趋，深化改革促使社会进入转型期，公共利益与个人利益不可避免地发生摩擦，使得社会问题层出不穷。现代社会，在经济飞速发展并创造出极大物质财富的同时，伴随的是行政权力的扩大，其涉及的层面更加广泛。近年来，由于行政机关滥用权力造成个人利益的损害已屡见不鲜，但我国没有明确规定，致使其游离于法律范围之外。 维护公共利益必然是以保护个人利益为前提的，因此人们逐渐认识到当公共利益受到损害时，个人利益也会受到影响与约束，维护公共利益逐渐成为社会公众关注的问题。对于提起公益诉讼的主体，扩大诉讼主体范围，较少对诉讼主体的限制，从而实现公共利益与个人利益的平衡。虽然在 2012 年制定的新《民事诉讼法》中仅五十五条对公益诉讼制度作了规定，但是却标志着该制度已正式进入我国法律体系。第五十五条的规定仍存留在较为原则性层面，然而在实践中，检察机关作为法律监督机关提起公益诉讼已多次出现，这也为后来者对其完善留下了一定的空间。笔者撰写本文的目的为，通过对检察机关作为公益诉权主体进行论述，巩固检察机关的主体地位，为检察机关更好的维护公共利益献言献策。 
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1.2   文献综述
通过学习国外文献我们可以了解到，公益诉讼这一说法源于古罗马，是指为了维护社会公共利益而启动的公众诉讼。从美国文献中我们可以看出，现代公益诉讼起始于美国，是世界上公益诉讼制度较为完善的国家。通过对美国法典的研究和学习，我们可以发现，与其他国家相比，美国的检察官在公益诉讼中有相对较多的自主权，这主要体现在美国法院的案例中，检察官可以自己的名义参与公益诉讼，从而维护公共利益。在英国，检察总长被看做是公共利益的维护者，也是公益诉讼的适格原告。虽然，检察总长是公益诉讼的起诉主体，但是在某些特殊原因下，检察总长不宜提起诉讼的，有关组织和个人经过检察总长的同意也可以提起公益诉讼，此外，英国通过立法也赋予了某些公职人员起诉资格。 以德法为代表的大陆法系国家，对于公益诉讼制度也有较为深入的研究。以法国为例，在拿破仑时期，法国就规定了检察官可以干预民事诉讼，通过法律直接授权检察官有参与公益诉讼的权力，这也为后来公益诉讼制度的发展奠定了基础。法国的公益诉讼制度是由团体诉讼制度发展而来，直到 1976 年颁布《民事诉讼法典》才赋予检察官为维护公共利益可以提起公益诉讼的职权。 
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2   检察机关提起公益诉讼的概述 

2.1   公益诉讼制度的概述
早在古罗马时代就有了关于公益诉讼的说法，只是没有具体的概念。通过我国多年研究和讨论，对于公益诉讼的定义，不同的学者给出了不同的说法。周枏认为：任何组织和个人根据法律授权，就违法侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法之活动。③颜运秋认为：公益诉讼是对于侵害国家利益和公共利益的行为，由法律授权的机关和组织向法院提起诉讼。公益诉讼制度的设置为公民参与公共事务提供了有力保障，也显示了国家对于公民个人权利的重视，是民主在诉讼中的表现，它使民主在诉讼领域内制度化、法律化。④苏家成认为，没有直接利害关系的公民、法人、或其他组织针对国家机关的行为或不行为提起的诉讼。⑤张明华这样认为：公共利益是指有法律授权的行政机关或其他机关、组织对于侵害公共利益和破坏社会正常经济秩序的行为，为了维护社会公益向法院提起诉讼的制度 天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。利益是人民活动的驱动力或者最终的归宿。正如马克思所说，人民奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。 从历史唯物主义的角度来看，公共利益本身就具有不确定性。随着时间推延和地域的不同，对于公益利益也有不同解释。 当今世界各国关于在公共利益方面的立法也在日益增多，同样，在我国现行法律体系中，对于公益诉讼的规定也不鲜见。古罗马时代就有了公共利益的规定，那么到底何谓公共利益呢。在学理上，对于公共利益有着不同的解释，利益是人类进行一切社会活动的基因。在我国，一些学者对于公共利益作为一个法律概念进行了阐述，然而，这些解答的困难之处在于，公共利益的主体如何界定。若说公共利益是组成赎回的全体个人的利益总和，且收益者又是全体个人，那么这个法律概念本身就没有意义。公益应该有两层含义。第一层为社会公共利益，即为社会全部或者部分成员所享有的利益，第二层含义是指国家的利益，国家税务局拒不查处偷税漏税的行为，其侵害的是国家税收权，也就是国家利益，这种利益是受国家税收财政法所保护的。
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2.2   检察机关提起公益诉讼制度的意义 
现阶段，我国的公益诉讼制度在原告资格上采取的是“宅口井”，这样就使得一般的公众被排除在了诉讼之外。今年来，随着包括私人在内的为了维护公共利益而提起的公益诉讼却在增加，这种变化可能会给诉讼的形式及特征带来巨大变化。这种速速的对象并不是以维护私人利益帷幕的的的纠纷，而是为了维护公共利益。有学者认为，公共诉讼的保护公共利益的必要途径，是充实、完善社会公共利益的重要基础，是实现民主、法治的必要途径。公益诉讼制度对于国家行政机关进行公共事务管理有着一定的的监督作用，保证其依法行使职权，也就保障了法律真正得以实施。具有预防的功能。建立公益诉讼制度也能激发公众与侵犯公共利益的行为进行斗争的意识，是实现完善我国法律制度，实现依法治国这一目标的有力保障。为实现社会正义提供了必要途径，保障建立良好的社会秩序，也是提高法律效益的有效手段。目前，我国学者对于公益诉讼的研究大多还停留在概念。特征、理论基础、意义、必要性、可行性等表面，虽然经过了多年的研究，但是仍留在比较肤浅的阶段，而且研究内容大同小异。在公益诉讼研究领域，仍然存在着许多问题，如公益诉权、诉求、公益速速目的和基本原则、证据规则等问题。近几年来，从事公益诉讼研究的法律人越来越多，研究成果增加的同时，也表明，公益诉讼的是一个越来越热门的研究课题。公益诉讼制度在我国仍是一个新事物，还有更多的问题等待着我们去深入研究，在司法实践不断探索，从而促使公益诉讼制度取得长远发展。有学者认为，设立公益诉讼制度，符合诉讼制度的目的，也符合诉讼经济原则，是宪法有关民主、监督的内容在公益诉讼相关规定的合理借鉴。 
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3   检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性.......8 
3.1 检察机关提起公益诉讼的必要性........8
3.2   检察机关提起公益诉讼的可行性..........11 
3.2.1   法律地位优势..........11 
3.2.2   司法实践经验优势.........11 
4   国内外检察机关参与公益诉讼的比较......13 
4.1   我国检察机关参与公益诉讼的现状......13
4.2   国外检察机关参与公益诉讼的现状......16 
4.2.1   英美法系主要国家中检察机关参与公益诉讼的现状 .........16 
4.2.2   大陆法系主要国家中检察机关参与公益诉讼的现状 .........17 
4.2.3   两大法系现状的比较.....18 
5   检察机关参与公益诉讼制度的完善..........19 
5.1   诉讼主体资格.......19 
5.2   参与范围........20 
5.2.1 立法建议.......20 
5.2.2 司法解释建议......20 
5.3   提起诉讼的程序..........21 

5   检察机关参与公益诉讼制度的完善 

5.1   诉讼主体资格 
公益诉讼本质上来说，也属于民事诉讼领域，但是又不同于普通的民事诉讼。 在现实中，检察机关提起公益诉讼往往所依据的是司法实践的经验，在一些国家，对检察机关提起公益诉讼多是持支持态度的，虽然我国在建国初期也曾经以立法的形式确立了检察机关参与民事诉讼的职能，但是由于种种原因，在后来的法律修改过程中删除了，这就造成检察机关提起公益诉讼时缺乏立法基础的，主要是通过作为法律监督机关对民事案件行使法律监督权。甄贞认为：“社会发展情势要求检察监督止步于刑事领域而对其他领域违法驻足旁观，然而监督手段的单一与虚化，又只能衬托检察监督的心有余而力不足，进而导致检察监督权威流失，固守刑事检察监督阵地而不敢顾及其他。”13由此可以看出，检察机关应根据自身的性质，不断适应时代的需要，维护检察机关的权威。 新民事诉讼法虽然作了修改，对于提起公益诉讼的主体规定过于模糊，并未明确规定检察机关有资格直接提起公益诉讼。通过对法条的解读，我们可以看出，早在 1997 年检察机关首次以诉讼主体的资格提起公益诉讼时起，经过近三十年的发展，，实践经验日益丰富，公益诉讼理论也较快发展，实践和立法之间存在着失衡。这样就存在很大的弊端，可想而知，在具体的公益诉讼案件中，如对方当事人，以在立法上缺陷来逃避法律的制裁，给不法分子有可趁之机，很容易造成公共利益更大的损失。
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结语 

本文中，笔者通过对我国公益诉讼制度的现状的分析，可以看出，我国在公益诉讼领域取得了丰硕的研究成果，有许多值得参考的资料和文献，但是和国外公益诉讼制度研究相比，还是存在着一些不足之处。由检察机关提起公益诉讼，在实践中已经积累了丰富经验，但是仍面临着诉讼主体资格问题、诉讼参与范围已经诉讼程序权力等现实问题。尽管新修订的《民事诉讼法》中规定了可以有法定的机关和组织提起公益诉讼，但是这并未明确规定检查机关对于公益诉讼案件是否具有起诉权。同样，法律规定中对于提起公益诉讼的范围只是以列举的方式，列举了两种损害公共利益的行为，但是在现实生活中，损害公益诉讼的案件不是只有这两种，对于损害公益诉讼的行为的认定也是存在问题的。对国外公益诉讼制度的考察中，通过对不同权力结构模式下公益诉讼制度的对比，提出了我国检察机关提起公益诉讼所存在的问题。在对国外相关文献的阅读和了解的基础上，对我国所存在的问题，提出切实可行的建议。值得关注的是，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出了“探索建立检查机关提起公益诉讼制度”，并提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。
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参考文献(略)