方家山核电工程质量监管问题的对策研究

一、绪论

（一）论文研究的背景

1、选题背景

目前，我国环境污染比较严重，与化石能源所占比重大是分不开的，并且化石能源对大气污染比较历害，而核电是高效、清洁、安全、经济的能源，可以有效缓解这些问题。我国发展核电的必要性主要可归纳为以下两点：

（1）满足电力需求：随着我国社会的不断发展，对电力需求也在不断地增强，目前我国电力供应日益紧张，而发展核电则可以比较有效地解决部分缺电问题。

（2）保护生态环境：目前火电所带来的环境污染比较严重，主要是由于其排放氮氧货物、二氧化碳、二氧化硫、烟灰等污染物，相比之下，核电是高效、清洁、安全、经济的能源，不会排出如上的污染物，所以发展核电有利于保护环境。

从上面两点来看，我国非常有必要发展核电。积极发展核电，可以优化能源结构，促进经济社会发展，保护生态环境，降低二氧化碳等温室气体的排放，是我国目前减少雾霾天气的最好能源

2、我国核电发展现状及政府规划

（1） 世界核电概况

1954 年 6 月，世界上第一座实验性核电站在苏联建成，即电功率为 5000KWe的奥布灵斯克核电站（Obninsk ）,它的建成投用标志着人类核电时代的到来，也意味着核能和平利用的实现。2002 年 4 月，这座已安全运行近 50 年的核电站由俄罗斯原子能部宣布正式关闭。这一段时间，有更多的核电站也在不断地被建成，期间也有发生了不少的核泄漏事故。但奥布灵斯克核电站一直保持着安全运行，直到退役，也成了人类核电史上和平利用核能的典范。

若对已正常运行的核电站按机组数目来进行排列，前五名分别为美国（100台）、法国（58 台）、日本（48 台）、俄罗斯（23 台）、中国（23 台）。中国可以排名到第五位，但若根据中国核能行业协会正式发布的数据来看，2012年度我国核电累计总发电量为 92652 千瓦时，在国内发电总量中核电的发电比例占比仅为 2%，远低于全球 14%的平均水平。世界主要核电国家发电量比例如下图 1（其中 15 个核电国家比例超过 20%）。

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（二）研究目的和意义

前面我们提到了发展核电的必要性及优势等，但是，再好的能源，保证其安全运行、安全发电才是重中之重。核电厂的安全运行是以它的选址、设计、建造、调试、运行和管理均符合核安全要求为前提的。各个阶段中，核电站工程建设质量的好环直接影响着核电站的安全稳定运行，有着非常重要的影响作用。

核电建设工程项目同许多常规工程项目既有相同处，也有其特殊的要求，在核电工程的施工过程中，任何一个小的疏忽，都可能会对人类的健康和环境带来毁灭性的影响，所以对工程质量的要求很高。核电工程项目有项目工程量大、涉及专业面广、投资金额大的特点，而且一般工期都要 5 年之久。在核电工程建设期间，除了企业自身的质量保证运作体系外，政府也派有专门的核安全质量监管机构对核电站的各个阶段进行监管，以确保安全。这是由于核电站运行后若出现重大核事故，会对方圆几百里的居民生命和财产造成极大的破坏，这种破坏一般具有高污染性和持久性的特点，甚至会对国家政局的稳定产生较大的影响，所以业内有人说“核安全是国家安全的重要组成部分”。由于核技术的特殊性和独特性，核电站工程建设过程中政府的监管也显得异常重要。

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二、核电工程质量管理概念及政府质量监管

（一）概念

质量：“质量”的概念在各种文献中有不同的定义和内涵，如代表性的定义有美国质量管理专家克劳斯比曾把质量概括为“产品符合规定要求的程度”，这是从生产者的角度出发的。美国著名的质量管理管家朱兰（J.M.Juran）提出了产品质量就是产品的适用性，这是从顾客角度出发的，因为用户对产品的基本要求就是适用。ISO8402：1994 质量术语的定义是“反映实体满足明确或隐含需要能力的特性总和”。国际标准化组织（ISO）颁布的 ISO9000：2005《质量管理体系基础和术语》中对质量的定义是：一组固有特性满足要求的程度。所以从本质上看，质量与物体的物态、形状及所处的空间位置没有关系，是物体本身所具有的一种属性，其内容非常丰富，伴随着社会不断发展，也在不断地被充实和完善，同时人们对质量的概念也是一个不断发展和深化的历史过程。

核电工程质量: 建设工程质量是指建设工程满足业主需要且符合国家法律、法规、技术规范、标准、设计文件及合同约定的特性总和。核电建设工程的质量，是由核电所具有的特殊性决定的，对质量也有其独特的含义，如对于核电建设工程质量需满足要求的主体，不仅有业主，而且还包括所有公众。具体来讲，就是光经济高效产生电力是远远不够的，安全性是务必要得到保证的。这种安全即包括核电厂所有的工作人员，也包括所有公众的，同时还必须保证其对环境所造成的影响是在可接受的范围内。核电建设工程质量好坏对核电站运行中的核安全占有非常重要的地位。

核电工程质量管理：核电工程质量管理主要依托核电厂质量保证大纲的有效运转来进行控制和保证，核电厂的质量保证大纲包括为使物项或服务达到相应的质量所必需的活动，验证所要求的质量已达到所必需的活动，以及为产生上述活动的客观证据所必需的活动，同时强调对工程建设中的质量负主要责任的是该工作的承担者，而不是那些验证质量的人员。从核工业发展开始阶段，我国核电工程贯彻的质量方针始终是“安全第一、质量第一”。

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（二）政府质量监管

核电建设工程质量政府监督：为了在民用核设施的建造和营运中保证安全，国务院于 1986 年 10 月 29 日发布生效了《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》。条例中明确规定国家核安全局对我国核设施安全实施统一监督，独立行使核安全监督权。民用核设施的定义包括核动力（核电厂、核热电厂、核供汽供热厂等）；核燃料生产、加工、贮存及后处理措施；放射性废物的处理和处理设施等。

目前我国国家核安全局对核电站实施全方位、全过程、分阶段的监管，分阶段监管主要是指选址、设计、建造、运行和退役共五个阶段，审评通过后分别发放不同阶段的许可证件，如建造许可证、装料许可证等。核安全局对核电站的设备制造、建造安装、人员资质、环境影响和运行安全等的监督，由其派出机构六个地区监督站来共同实施。

其中，对于核电建设工程的现场核安全监督任务是主要是由各地区监督站负责。正如前面所述，核电建设工程项目同许多常规工程项目既有相同处，也有其特殊的要求，在核电工程的施工过程中，任何一个小的疏忽，都可能会对人类的健康和环境带来毁灭性的影响，所以对工程质量的要求很高。

在此特别说明一下，由于在工程建造阶段，，尤其是机组装料前，几乎不涉及核燃料，所以在本文中笔者将核安全监管的范围进行了进一步缩减和定义，即建造阶段的监管，就是要监督工程在建过程中的土建、设备安装及调试活动等的质量，是否能满足设计技术文件的要求。故从本质意义上讲，对于核电工程建造阶段的核安全监管实质上就是对工程的质量监管，监管工程建设质量是否满足设计要求，以便为将来的核电站安全运行打下坚实的基础。

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三、核电发达国家政府质量监管的经验分析....................9

（一） 美国的核安全监管体系...............9

（二） 法国的核安全监管体系................11

（三） 核电发达国家政府监管的经验分析.........................14

四、方家山核电建设工程质量监管现状及存在的问题分析............. 16

（一）方家山核电建设工程政府监管机构现状介绍...................... 16

（二）方家山核电建设工程质量监管中存在的问题.................... 18

五、方家山核电建设工程质量监管问题的改进方案..........................26

（一）提高监督员素质及业务水平........................ 26

1、建立监督员常态化培训机制..................................26

2、鼓励监督员考取专业技术职称......................................27

六、改进方案实施的保障机制

核电将会在我国未来的能源体系中占越来越重要的比例，伴随着核电的不断发展，政府的核安全监管工作也需不断改进，保障好核电安全。譬如占世界上核电发电总量 6%以上的美国（31%）、法国（15%）、日本（10%）和俄罗斯（6%））四个国家，其中俄罗斯、美国、日本都已先后发生过严重的核泄漏事件，在 2020 年前我国在核电规模上将很有可能进入前两名，大家都知道核电是一把“双刃剑”，所以务必要安全第一，警钟长鸣。结合前面对方家山核电建设工程质量监管问题的研究分析结论，建立更好的监管保障机制，笔者对我国核电政府监管机构的宏观管理提出如下建议：

（一）推动建设健全的核安全法律法规体系

与国外核电发达国家的核法律法规体系相比，目前我国现有核安全监管法律、法规体系不太完整(可参考本文附录二)，其中有些是 20 多年前颁布至今也未再有更新，已经难以适应我国目前核电的发展现状。现有法律并没有对核行业管理部门的任务和职责给出明确规定，只是依据现有的行政法规设立了各类行政许可。现有的国家核安全局所承担的监管职责担子较重，与其目前的行政定位还是有较大差距。以上这些也都需要有上位法来进行规范。

可以看出，我国有关规范原子能利用行为和核安全行为的法律仍处于空白，所以《原子能法》和《核安全法》的立法要加快颁布，以便我国政府能尽快推动建设健全的法律法规体系和独立完整的监管框架，然后明确各部门的职责分工。所涉及的内容应至少包含安全目标、原则、部门分工、监管制度、公众参与和信息公开等。在整个法律法规体系健全的过程中，可在必要时特邀法律顾问参加工作小组，负责过程中的合法性咨询或审查等事宜。

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七、结论及展望

我国目前对核电工程的政府质量监督管理理论研究还处于初步探索阶段，有许多方面还待进一步的研究。本人通过近六年来的核电工程一线监督经验积累，提出了一些关于政府部门在监管方面的建议。但由于时间关系和本人的水平有限，很多问题并没有研究得足够深和透，如：本文主要是结合在核电工程建造阶段积累的一点监督经验，提出一些关于监督站在对核电工程监管中目前存在的问题，从解决这些问题作为出发点，进而推出需更高层的监管机构国家核安全局进行体制改革的建议。但实际上政府的核安全监管不仅仅是工程建造期间，还有厂址选择、调试、运行和退役，共计五个主要阶段的安全监督管理，国家均需颁发相应的安全许可证件，对其实施监管。所以说，国家核安全监管机构的改革必然还有很长的一段路需要走。

另外，文中建议国家核安全局进一步下放权力给各地区监督站，使各监督站有真正意义上的执法权，是因为监督站更熟悉现场的实际状况，可以给出更合适的行政处罚，更好地代表政府做好核安全监管工作。当然，对于国家核安全局是否可摆脱行政隶属关系，真正成为独立的法人，也是在借鉴国外核电发达国家的经验后提出的想法，也仅是提供了我们可以努力的一个方向。

最后希望该论文能够给有关部门在解决和完善核电政府监管现有管理模式所存在的问题时提供一些帮助，也希望能为政府对核安全监管未来做得更好尽一份自己应尽的责任。

参考文献（略）