我国环境行政公益诉讼原告资格研究

引 言

（一）选题背景及研究现状
按照不同的标准对环境公益诉讼会得出不同的环境公益诉讼的类型，按照环境公益被诉对象的不同，可以将环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，笔者认为按照此标准的划分比较符合我国关于诉讼类型的分类。2013 年实施的新修订的《民事诉讼法》中第 55 条规定了环境民事公益诉讼，此次立法对我国建立环境公益诉讼制度有着里程碑式的意义。同时与《民事诉讼法》相呼应在 2014 年新修订的《环境保护法》中第 58 条规定了符合一定条件的社会组织对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为可以提起诉讼。然而遗憾的是，在新修订的《行政诉讼法》中并没有环境行政公益诉讼的相关规定，环境行政公益诉讼再次成为法学讨论的热点问题。从经济学的角度看，市场和政府的固有缺陷是环境法产生的原因。1在现代市场经济中，市场是资源配置最有效的手段，这只看不见的手通过价值规律指挥着经济的高效运行。市场主体为了追求经济效益，很可能会对一些环境公共资源肆意破坏掠夺来实现自身利益的最大化。在对作为公共物品的环境的消费过程中，存在很多没有节制的“搭便车”的行为，这个不顾公共利益的行为，最终会导致“公地悲剧”的发生。市场固有的缺陷无法避免，，要依靠国家政府来对市场经济进行适当的调节，尤其在涉及到环境公共物品消费的过程中，特别要强调政府的作用和责任。我国长期以来实行的是政府管理环境的单轨运行机制，通过各级政府的环境保护机关以法律的形式和国家的名义履行对环境的执行、监督、管理的职能，尤其新修订的《环境保护法》中对于政府保护环境的责任有了更加细致的规定，对于环境类的公共资源以代表人民利益的政府来主导管理是无可非议的，但这种单轨制的环境保护模式需要公众的监督。
.......

（二）研究方法及结构安排
理论研究必须要遵循其内在逻辑及运用一定的科学研究方法，本文在对环境行政公益诉讼原告资格的研究上运用了多种研究方法，以期更好的论述笔者观点。第一，文献分析法。文献分析法通过搜集、鉴别、整理文献，通过对文献的研究，形成科学认识，它是一项经济有效的研究方法，也是论文写作最基本的研究方法，笔者通过大量的期刊、论文、法律法规、论坛、网络信息等的搜集、整理和分析来拓展自己的思路，在借鉴前辈成果的基础上随着时代的发展有所创新。第二，比较分析法。西方国家环境公益诉讼制度起步早发展较完善，其在理论和实务中很多有益经验值得我们学习借鉴，通过我国国情与西方国情的比较分析，达到他山之石得以攻玉的效果。第三，实证分析法。无论是国外的相关判例还是我国相关的司法实务，都可以通过对其分析通过实践来发展理论认识。第四，综合分析法。综合分析法是一篇论文不可避免的用到的科学分析方法，在理论研究、实物分析的基础上进行全面的综合分析，充实论据，更科学有利的支持自己的论点。
........

一、 环境行政公益诉讼原告资格研究之必要性

原告资格是环境行政公益诉讼中的首要核心问题，确定原告资格有着重要的意义，“不仅仅是原告在诉讼中提出主张，更为重要的是，原告的起诉往往是启动法院司法审查程序的前提。”这是原告资格在环境行政公益诉讼中的重要性，另一方面研究环境行政公益诉讼原告资格有以下必要性分析：

（一）环境损害特征的要求

1. 环境损害范围广、形式多样
很多由于行政机关的违法行为所造成的环境污染和生态破坏等问题带来的侵害并不一定是针对某一个人甚至某一些人，比如由于行政机关对某一企业违法排放污水的行为不闻不问，污水污染河流很难说是侵害了某一特定主体的权益，环境侵权行为对受害人所造成的损害不仅是传统的诉讼所保护的财产和人身权益，还表现为非物质性的不可衡量的处于本环境中的其他主体的享有良好生存环境的权利。这些权利都是现实存在的，而且应当为法律所保护的。政府拥有为人民服务的职能，政府的行政行为本身就带有公益性，所以其违法的环境行政行为在很大程度上就侵害了环境公共的利益，环境行政公益诉讼中的原告不要求是与环境行政侵权行为有利害关系的主体，这就要求法律明确哪些主体可以为了环境公共利益向法院提起环境行政公益诉讼。
.......

（二）环境保护执法的要求
我国现行《民事诉讼法》第 56 条规定了环境民事公益诉讼，新修订的《环境保护法》中也有环境公益诉讼的相应规定，在整个法律体系中环境公益诉讼制度正在逐步的衔接完善，然而在新修订的《行政诉讼法》中呼声很高的环境行政公益诉讼并没有被写入。新修订的《环境保护法》被称为“有史以来最严厉的环保法”，它明确了新世纪环境保护工作的指导思想，加强了政府责任和责任监督，衔接和规范相关法律制度，以推进环境保护法和相关法律的实施。本法中规定的公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督保护的权利，更多的规定明确了政府对环境保护的监督管理职责。在我国环境污染和生态破坏问题日益严重的今天，新的环保法给予政府更多的监管职责有利于环境问题的改善，同时应该引起我们注意的是政府的权力和职责越大就越需要更民主的监督，虽然在环境公益诉讼制度上新的环境保护法已经做出了具有里程碑式意义的规定，但是一方面加大政府对环境的监管职责，同时规定公民、法人和其他组织的获取信息权、参与监督环境保护的权利和向有关部门举报的权利，重点是回避了各主体在对政府的违法行为损害环境公共利益时提起诉讼的权利，很不利于环境保护执法的有效进行，以司法救济保护环境公共利益的社会效果会大打折扣。因为环境行政公益诉讼制度不仅为公共利益的保护增添了一道有效的司法屏障，而且也是一种崭新的权利制约权力的模式，可以防止行政权力的极度扩张，有效地制约行政机关的放纵和恣意，从而从根本上维护公共利益，实现社会的公平，实现国家与社会的和谐。所以需要法律进一步明确规定在面对行政机关违法行为损害环境公共利益时，赋予某些主体为了环境公共利益而向法院提起诉讼的资格。
.....

二、 环境行政公益诉讼原告资格之理论基础........8
（一）环境公共信托理论.......8
（二）私人检察总长理论.......9
（三）环境权理论..........10
（四）诉权理论....... 11
（五）四种理论的平衡适用........12
三、 我国环境行政公益诉讼原告资格之立法缺失...........16
（一）我国环境行政公益诉讼原告资格之立法缺失..........16
（二）我国环境行政公益诉讼原告资格在司法实务中的问题........19
四、 我国环境行政公益诉讼原告资格之构建......23
（一）确定原告资格范围.....23
（二）原告资格制度设计.....28

四、 我国环境行政公益诉讼原告资格之构建

在环境行政公益诉讼中究竟谁能够向法院提起诉讼呢？正如北京大学法学院沈岿教授所指出，“对于我国环境公益诉讼原告资格的分析，既不能出于臆想和想象，也不能单单援引他山之石，而必须基于我们当前拥有的规则之上。”下文将通过对域外立法司法实务的考察，并结合我国的实际情况进行论述，提出我国环境行政公益诉讼制度应当允许检察机关、公民个人和社会团体向法院提起环境行政公益诉讼，并且通过法律明确对其加以规定，力争对我国环境行政公益诉讼制度的建立有所帮助。

（一）确定原告资格范围
在我们国家，检察机关提起环境行政公益诉讼似乎有着天然的便利条件，在司法实务当中，检察机关担任原告的环境公益诉讼的增多以及部分案件的胜诉也佐证了这一点，笔者认为应当赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的原告资格。首先，公共利益有时候是抽象的，不像私人利益那么纯粹具体，而且一般情况下公共利益的变动不会很明显的表现在每个个体身上，所以个体为了公共利益积极争取的情形比较少见，大部分人都乐于接受直接享受别人的劳动成果所带来的集体的利益的上升，这就是著名的“搭便车”效应。基于集体中大部分个体的“搭便车”心理，设定代表国家利益的检察机关在公共环境遭受到行政机关非法行为损害时向法院提起环境行政公益诉讼是十分必要的。在我国根据《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，检察机关是我国的法律监督机关，监督国家法律的实施和执行是其职责所在，在新的《环境保护法》实行后，赋予了行政机关更多的保护环境的责任和权力，更需要公共的力量对其进行监督，要保障国家的法律得到贯彻实施，维护社会主义的法制，维护国家、公民和集体的利益，检察机关在实施法律监督时的监督对象和监督手段应当是全面的.
.......

结 论

环境损害具有间接性、持久性、广泛性等特点，面对行政机关的违法行为造成的环境损害，在传统的法律有关原告资格规定的框架下，很难通过司法救济来保护环境公益，环境问题的特殊性带动着法学理论的不断发展，传统行政诉讼法在保护环境公共利益方面不断遭受新的挑战，正如吕忠梅教授所说，“用革命性来概括环境法的特点是再恰当不过的。”为了满足保护环境公共利益的要求，必须在环境行政公益诉讼原告资格问题上进行发展，保障更多的主体可以通过司法途径来保护人类休戚与共的环境。本文中，笔者以环境行政公益诉讼原告资格为研究重点，通过理论和实践的综合分析，在借鉴国外有利的经验的基础上，得出我国应当明确赋予检察机关、公民和社会团体提起环境行政公益诉讼的原告资格，并对其提起环境行政公益诉讼进行制度设计。但是在我国建立环境行政公益诉讼制度仍需一个艰辛的过程，环境行政公益诉讼原告资格的研究只是其中的重要一步，同时环境问题是一个全球性社会问题，其解决需要依靠多方面的力量、多样的方式，笔者希望能够在环境行政公益诉讼原告资格方面的研究对建立我国的环境行政公益诉讼制度有所帮助，以期更好的保护环境。
.........
参考文献(略)