论“第一响应者”制度的构建——基于提高公众自救能力的角度

第一章引言

1.1选题的背景和意义

1.1.1选题的背景

2008年汶川地震后,自然灾害所形成的重大社会危害的应急响应,其时效性及公众参与度幵始受到关注。因为在此次地震期间,出租车自行开赴灾难现场,以及各种志愿者队伍的广泛参与,使得社会救援相较于政府的救援队还要及时,这使得应急响应的效果大幅度提升,引发了社会的高度好评和认可,也引发了国家层面的思考,我国就此开始酝醜一种以社会广泛参与为主要目的新的制度形式。

2009年3月,中国国家行政学院(CNSA)与德国技术合作公司(GTZ)签署了一项协议,即在中国建立关于灾难控制的教育学院,德国联邦技术救援署(THW)主席AlbrechtBroemme承诺将支持优化中国的灾难搜救能力,使中国公民在灾难中得到更好的救援和保护。在协议中,THW承诺在未来三年,在中国国家行政学院及下属的47个行政学院培养一批具有专业救援资格证书的教师团队,并在国际搜索救援咨询小组(INSARG)的指导下,与巾国政府配合,组织“第一响应者”教官培训。由此,中国开始引入并探索“第一响应者”。

“第一响应者”培训项目是INSARG在2005年倡议开发的,近年来向全世界推广的项目,被认为是构建地方第一层救援能力的关键机制,现在主要是由现有当地紧急服务和社区救援员的培训发展而来,也称为“城市搜救第一反应者”或“先遣急救员网络”,目前这一培训还主要针对地震这类有房屋倒塌状况的自然灾害的救援。2010年3月,德阳市绵竹汉旺首次举办了中德政府"第一响应人”教官培训,这是全球首个开展“第一响应人”培训项目的城市,之所以是首个,是因为发达国家虽有相似于“第一响应者”培训的制度,但却没有以“第一响应者”而命名,而本次培训人员是针对地方官员和基层组织负责人。之后,各地开始相继建立“第一响应者”培训。到2011年8月,北京首次开始针对青年志愿者进行“第一响应者”培训,进一步扩大了“第一响应人”的影响。

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1.2研究思路及研究方法

1.2.1论文的研究思路

本文主要是根据风险社会理论、灾难成因理论、应急动员理论和公民参与理论进行分析,从完善一个新的概念“第一响应者”出发,论证其存在和实施的必要性,并引进人力资源培训的方法设置培训制度架构,完善和创新应急管理机制。

本文的研究思路是:

第一步:问题引入。从现行的应急响应机制出发,发现其问题,从而引入“第一响应者”这一新名词,并通过对“第一响应者”的发展现状分析,区分概念间的差异,清晰界定“第一响应者”“第一响应者培训”“第一响应者制度”。

第二步:制度引入。从定义出发,用风险社会理论、灾难成因理论、应急动员理论和公民参与理论为基础,分析这一制度的建立在理论层面的合理性和必要性,为进一步建模“第一响应者”制度体系提供理论的基础支撑。

第三步:构建制度体系。从"第一响应者”制度所涉及的三类人员组成入手,分别对:政府人员、社会工作者和公众,匹配不同的职能任务分工。并从培训体系和管理体系这两条主线入手,构建“第一响应者”制度体系。

第四步:配套制度完善:从政府责任的角度入手,分析在这一机制的建立过程中,政府所应当提供的支持。

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第二章第一响应者的概念

2.1第一响应者

第一响应者,也称“第一响应人”,这个名词最早起源于紧急医疗救护(EMS),是医学界的定义。最初是以减少交通事故伤害、完善医疗救护系统为目标的,以专业医疗救援队的形式出现的。狭义的第一响应者必须符合两点,即有专业医疗技能认证,是自愿参与救援的组织或个人。在英国、加拿大,第一响应人都是指医务人才这一特定群体。

美国在更广泛的意义上,在交通事故管理和突发事件应对中,发展了这一定义,即广义的第一响应者。它是指:不论其拥有何种证书而首先到达灾难现场的个人。主要强调,能够第一时间有准备、有装备的携带信息和资源赶赴现场实施救助。这样,广义第一响应人就不仅是医疗救助人员,还包括有专业技能的警务协助、法律援助、心理辅导、消防管理人员、信息员等多种技能人员。

INSARG认为“第一响应者”(FirstResponder)是建立地方搜救能力的关键所在,是在应急救援过程中的第一层响应者,既指“第一响应者”个体,又指主要落脚于培训的最基层组织社区,认为社区的紧急救援力量是第一响应者培训的对象和队伍构成。例如:当地警察、医务和消防人员、政府官员、志愿者组织的成员等。这一定义,使得“第一响应者”有了更丰富的内涵:首先,应该是从属于社区的救援响应者,即第一层次,以确保第一响应者功能的有效发挥;其次,应该是接受过专业的培训的响应者。

从特定的志愿医务人才,到各方面的志愿者,再到第一层次社区救援响应,第一响应人这一概念在不断的完善和丰富,但是却依然存在一个基本概念的定位偏差,即:第一响应都是从第三方救援力量入手的,从来没有涉及过自救。而现实中,无论在自然灾害还是社会突发事件,灾难发生时,救援的过程都是自救一一互救一一他救的过程,并非是被认定的第三方力量救援优先,而是在灾难情境下,自主进入自救或互救的角色状态的灾难中的个体。因此,第一响应者的制度构建也不应该跳出自救互救的部分,直接进入他救阶段,这不符合公共危机治理的全民参与的特点的,也不能使应急管理的效果最优化。因此,笔者认为:实质的第一响应者制度中的第一层次的响应含义,不仅应该指政府的基层社区,还应该包括靠近危险源的社会其他力量和受灾体本身,它应该在自救和互救的基础上产生,在第三方救援力量到来之前发挥作用的一股力量。因此,这一制度的建立,对象并不是传统意义上的志愿者,而是受灾体,他们才是真正意义上的第一时间对灾难进行响应的对象。

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2.2“第一响应者”培训

第一响应者培训,是在第一响应者基础上的载体设置,是培养第一响应人的组织形式,是第一响应者制度的实施路径。由于第一响应者在各国的概念不尽相同,因此各国在培训课程的设置上都有所不同。比如:英国、加拿大在实质“第一响应者”培训课程的设定上,是以医疗急救为基础而分类的。而美国则成立了专门为应对突发事件的公民服务队(CitizenCorps)计划,分为:社区应急响应队计划、消防服务队计划、医疗服务预备队计划、守望美利坚计划和警务志愿服务队计划,并以这些计划为基础开设各类培训,使得“第一响应者"培训设置内容更加细致,覆盖面扩大。

以上这些培训,虽然实质为“第一响应者"培训,但是却没有用第一响应者培训来命名,而当前我国的第一响应人培训项目,才是第一次以INSARG在2005年倡议开发的“第一响应者”命名的。虽然,INSARG所倡导的培训,目前还主要针对地震这类有房屋倒塌状况的自然灾害的救援,并且只针对志愿者,还不够完善。但我国采用了这一培训,就可以说明,我国在开展“第一响应者”培训时的初衷,即构建地方第一层救援能力。因此,我国应当在这一培训基础上完善这一体系。

笔者认为:以上所讲到的“第一响应人培训”,已经基本构成了这一培训的体系,但与本文所研宄的‘‘第一响应人制度”中的培训却有所区别。国外第一响应人培训都是以他救”为逻辑起点的。而以自救和互救为逻辑起点的第一响应人培训,才是笔者所认为的第一响应人制度中的载体设置,我们可以借鉴国外的课程设置,并根据我国国情和需要有所修改,但是其培训对象是不同的,这一点必须留意。

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第三章第一响应者制度构建的必要性...........16

3.1规避风险的必要条件........16

3.2灾难减缓的关键环节..........18

3.3灾难动员的根本保障..........20

第四章第一响应者制度的构建.........23

4.1第一响应者制度的定义及内容..............23

4.2培训内容的体系构建..........25

4.2.1建立指挥培训..............26

4.2.2建立技能培训.........27

第五章政府在构建“第一响应者”制度中的责任分析..........38

第五章政府在构建“第一响应者”制度中的责任分析

政府职能作为政府活动的全部概括,是政府作为的标准和方向所在。传统分类将政府职能概括为:政治职能、经济职能、文化职能、社会职能,但是这一分类,现已不能完整的i全释政府的职能构建。近年来,随着公民社会的不断崛起,各种政府治理理论都在新的形式环境下革新和发展,各国也都兴起了新一轮的政府职能转变浪潮,如:美国“重塑政府”运动、日本“小政府、大社会”改革等。这些改革的方向,都旨在精简政府职能,强化社会自主管理,使从前的政府代表公众发言模式,转向为公众为自身利益向政府要服务的模式。以20世纪七八十年代兴起的新公共管理理论为代表,公众的利益和需求己经越来越大程度的影响着政策的方向。在这种形势的推动下,我国也开始借鉴西方各国的经验,对我国政府职能做出了调整,开始推进中国的政府职能的转变,提出了“小政府、大社会”“社会管理创新”“善治”等多个研究点,并逐渐的从全能型政府进行服务型政府的转型。学者杜创国认为:中国要实现政府职能的转变,就必须构建服务型政府、培育协作型公民社会、深化改革行政审批制度⑴。这就把公民社会推到了发展的风口浪尖上,因为只有公民社会的发展,才能掌控更多的话语权,去表达自身需求,才能更加顺利的推行社会管理创新,配合政府管理。

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结语

“第一响应者”制度是应急管理机制的一个部分,是事前控制的机制创新,它跳出了政府的单一管理、应对突发事件的圈子,将主动权交给了公众,将从前的应急管理机制的应急响应起点由“他救”转为“自救”,是一种形式和内容的双重突破。

应急管理的发展,社会的广泛参与是大势所在,随着公民社会的不断完善发展,政府应该充分利用公众广泛的职业参与,引导公众为应急管理机制的各个环境注入新的支持力量,并尝试通过“第一响应者”制度的建立,营造一种社会氛围,从公众的角度出发,在源头上减缓灾害的影响程度,并增强公众对于自身生命财产安全的责任意识所在,从而使其与政府良性互动,协同合作,达成最理想的应急响应效果。尽管目前学界对于这一机制研究很少,大部分都是在现实中的操作和培训,但是这一培训制度和形式必然会逐步受到关注,成为应急管理的研究方向。

参考文献（略）