行政诉讼和解制度的构建

一、行政诉讼和解的概述

（一）行政诉讼和解的概念
现阶段我国法学界对于行政诉讼和解的概念分歧较大，因而首先需要对什么是行政诉讼和解有一个清晰的界定。《辞海》认为行政诉讼和解是通过协商来解决因行政纠纷提起诉讼的纠纷解决方式，，同时认为其与调解不同。学者的理解集中如下：日本学者南博方认为行政诉讼和解是指在法院的主持下，为了终结诉讼对于部分标的或者全部标的处分的情况。国内学者周公法认为行政诉讼和解是指在行政诉讼过程中，以终结诉讼为根本，就权利义务进行处分，最终由法院加以认定的行为。3张淑芳也认为行政诉讼和解是指在行政诉讼过程中，对权利义务的处分达成一致性意见后，由法院加以主持解决行政纠纷的方式。应该说对于行政诉讼和解概念在我国有不同理解主要是由于我国长期以来为规避法律规定所导致的混乱。台湾学者吴庚认为行政诉讼和解是指当事人双方为了终结诉讼，因而对权利义务进行的处分，在这一过程中必然存在双方或一方在一定程度上的让步。德国在法律上明确规定了行政诉讼和解制度，认为只要参与人对标的有处分权，为完全或部分终结诉讼，参与人可以在法院作出笔录，或在指定委派的法官面前做出笔录以一致达成和解。从中我们可以找到一些共性。第一，需要一定的合意，只有在双方合意的基础上才有和解存在，顾名思义，和解必须是在双方完全自主意愿下的契合，缺少任何一方的同意都不能成立。在这里强调合意主要是为了更好的保障行政相对人的权益，避免现实中存在被迫的和解，反而有损相对人利益；第二，主体方面包括行政机关和行政相对人，同时包括法院的指引，在这个过程中法院并不是完全消极懈怠的角色，行政诉讼和解由于其特殊性，不同于民事诉讼和解主体地位的平等性，形式上双方的地位上是不平等的，由于行政机关特殊地位，需要由法院来最终审查和解协议是否遵循了相应的规定以确认其法律效力；第三，和解发生的时间段，可以是案件受理之后至裁判做出之前的相应时间节点，这样更利于当事人达成和解协议；第四，当事人最终达成的和解协议不能损害公共利益和其他第三方的利益；第五，和解协议达成的最终结果是终结诉讼，达到解决行政上纠纷的目的；第六，和解协议具有法律上的确定力、拘束力、执行力。笔者认为，行政诉讼和解是指行政诉讼主体在诉讼进程中遵循自愿、合法、有限性的原则，互相合意达成共同意见后，在法院审查不损害公共利益的前提下形成的具有法律效力的行政纠纷解决机制。
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（二）行政诉讼和解的性质
行政诉讼和解的法律性质是指行政诉讼中所进行的和解行为所具有的法律上的哪种属性，关于其法律性质可以参考民事诉讼法中的相关规定。总体来说参考民事诉讼和解的法律性质有其合理性。当前关于民事诉讼中和解的主流观点大概有四种：1.私法行为说该说认为民事诉讼和解为私法上的法律行为，是诉讼当事人缔结的民法上的契约，法仅仅为公证之用，由于私法契约的达成导致诉讼标的灭失，或是由于当事人的撤诉使民事诉讼的进程终止。该学说仅从实体法上去认定民事诉讼和解，其仅具有私法上的效力。诉讼行为说持该学说的认为其仅仅产生诉讼上的效力，至于私法上的效力是产生终结诉讼的原因，与其诉讼上的效力不能相提并论。在双方自愿、合意、合法的前提下达成的和解协议产生了终结诉讼的法律效力。
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二、行政诉讼和解的必要性和可行性

（一）行政诉讼和解的必要性
“随着行政体制改革和政府职能的转变，原有的社会结构正在发生改变，新的利益群体不断产生，利益多元化的社会逐渐形成。”社会生活日益复杂，存在着各种各样的利益冲突，行政诉讼作为一种普遍采取的纠纷解决机制已经不能适应日益复杂的社会生活。诉讼并不能完全解决当事人之间的纠纷，当事人之间的利益冲突的损害也不是判决所能完全恢复的。在行政诉讼领域存在一些虽判决却长期没有得到化解的纠纷，这也就是为什么有一些久拖未决的上访案件存在的原因之一。单一的判决解决纠纷的方式使得当事人诉讼成本增加，法院造成诉累，案件执行亦困难，应该说一些案件最终形成“老大难”问题，法官不敢轻易再接触的情况也时有发生，因此建立多元化的纠纷解决机制有其存在的现实需求。行政诉讼和解制度由于其灵活性、易操作性、纠纷解决的顺畅性等特点，应该成为判决之外的有益补充。《行政诉讼法》旨在保护行政相对人的合法权益。这也是行政相对人提起诉讼的目的，只有正当的维护相对人的合法利益，行政诉讼才有其存在的根本价值。由于行政诉讼和解的灵活性和简便性等特点，现实中行政诉讼和解有强烈的需求。但实践中行政诉讼和解大多以原告撤诉的方式解决，对大量的庭下和解无法加以审查，行政机关的行为得不到监督，因此一些原告的合法权益不能得到保护，这样一来行政诉讼的根本目的不能实现。由于没有得到法院的审查，实践中虽然当事人双方达成了较为满意的协议，没有侵害他人及公共利益，但试问如果行政机关不执行又怎么能保障行政相对人的利益，应该说在这种情况下即使法院有保护行政相对人利益的意愿却也无法可依。鉴于这种情况，与其让诉讼外和解私下盛行，存在损害当事人利益的漏洞，不如立法将行政诉讼和解纳入正式的法律制度中来加以严格规范。
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（二）行政诉讼和解的可行性
1992年至2010年一审行政案件撤诉率分别是：37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%、33.34%、30.67%、31.58%、30.64%、29.32%、33.46%、36.96%、38.4%、44.49%。整体上看其比例是在上升的。由于我国并没有规定行政诉讼和解，因而很多行政诉讼和解其实是以撤诉之名行和解之实，这些案件最终都以原告撤诉而了结，这反映了现实中对于诉讼和解的需求。下面以广西环江县人民法院为例来介绍行政诉讼和解在实践中的情况。2008年至2010年间该法院适用行政诉讼和解的结案方式比例分别为20%、39%、30%，通过行政机关改变其行政行为撤诉的有2件，因为达成和解协议而撤诉的有12件。可以看出和解在环江县法院的审结案件中所占比例很高，并且行政诉讼和解结案的都是以撤诉的形式终结了诉讼。在环江县法院运用行政诉讼和解较为成功的一起是多年不决的一起土地确权案件，由于历史原因当地村民与政府在土地使用权归属上的争议持续了20多年，历经县人民政府和市人民政府一直没有得到解决。由于涉及多方，并且时间跨度很大，容易引发社会不安定。最终环县法院通过当事双方在互谅的基础上达成和解得到圆满解决，被告环县人民政府重新处理土地确权问题，原告自愿撤诉，终结了诉讼。那么为什么存在数量众多的行政诉讼和解呢？一是原告起诉之后认为自己没有胜诉的可能性而撤诉，当然这里有客观以及主观上的原因。二是被告应诉后明确认识到自己的行为缺乏或者没有法律依据，主动向法院申请和解，原告申请撤诉。三是法院基于社会效果的考虑，社会现实日益复杂，应该说很多案件涉及多方，牵一发动全身，如果硬要做出判决，势必起到一些负面的社会效果，这时法院会考虑通过和解来解决。四是行政法律法规的不完善，由于我国的行政法立法较晚，在行政实体法和程序法方面还是有很多不完善之处。
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三、我国台湾地区和日本的行政诉讼和解及启示....16
（一）我国台湾地区和日本的行政诉讼和解..........16
（二）我国台湾地区和日本行政诉讼和解的启示.........18
四、行政诉讼和解的具体制度设计.......20
（一）行政诉讼和解的适用范围.......20
（二）行政诉讼和解的原则........22
（三）行政诉讼和解的成立要件.......24
（四）行政诉讼和解的程序........26
（五）瑕疵和解的监督与救济....28

四、行政诉讼和解的具体制度设计

（一）行政诉讼和解的适用范围
行政自由裁量权的存在是依据行政管理的客观活动和行政机关的自身判断相结合的行政行为。行政自由裁量权的存在是社会生活变化的必然要求，在现代社会关系日益复杂的背景下，依靠一部法律就能够解决复杂多变的现实问题显然是不可能的。实践需要更加灵活多变的纠纷解决方式，行政自由裁量权在这样的背景下产生有其必然性。正确运用自由裁量权可以填补由于法律滞后所形成的法律空白，解决无法可依的执法状况。另外，行政机关执法人员可以结合案件具体情况，运用自由裁量权作出更加符合个案情况的处理方案，更好的维护行政相对人的合法利益。从自由裁量权的特性来看，法律规定的特定幅度之内，行政机关根据具体案件有一定程度的选择权力，在特定幅度内的选择都是符合法律规定的，但这并不意味这是最合理的处理方式，在这个意义上看，这也就是自由裁量权存在行政诉讼和解空间的理论解释。从我国现行法律规定看，并不受理关于合理性的诉讼请求。由于不允许对行政行为的合理性诉讼，现实中行政诉讼和解有了更大范围的适用空间。毕竟行政行为的合理性也关系着行政相对人的切身利益，然而法条规定着重于对行政行为的监督职能却忽略了行政相对人的权利救济。在这种情况下，行政相对人职能选择诸如上访、申诉等非常规化的手段解决问题，这既浪费了公共资源也造成相对人的精神压力。行政诉讼和解则恰好可以在当事人双方和谐的氛围中协商，通过行政机关与行政相对人对话的机制促使行政机关重新考虑行政行为的合理性问题，以最大限度考量行政相对人利益的角度解决纠纷。当然解决纠纷的前提仍然是在法律规定的幅度内。这样行政机关可以向重大领域分配更多公共资源以实现其服务职能，行政相对人的利益也可以得到维护。
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结语

在倡导多元化纠纷解决方式的今天，政府的管理方式正从传统的强制性转为服务型、合作型的新型方式，行政诉讼和解在这一背景下顺应了现实的需要，它强调效率、更加注重社会的和谐稳定，在当事人双方共同协商一致的情况下达成和解，和解协议也能得到更好的实施。这直接使得矛盾能在相对的早期得到解决，当事人解决纠纷的主观愿望能够实现。关于构建我国的行政诉讼和解制度，笔者从行政诉讼和解的基本概念入手进而探讨其法律性质，基本理清了行政诉讼和解的基本理论，借鉴相对成熟国家的理论和实践经验，在借鉴的基础上从实体和程序上构建我国的行政诉讼和解制度。对于和解中存在的可能存在的损害当事人利益的情况设置了瑕疵和解的程序，为保证行政诉讼和解制度的有效实施，要在制度上加以规范和在社会的大环境的支撑下实施，防止行政诉讼和解制度异化侵害行政相对人的利益。相信在行政诉讼和解制度更大程度得到认可的情况下，行政诉讼和解制度无论是在基本理论、制度建设、权利救济方面有更大的理论和实践提升空间。
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参考文献(略)