网络舆论在政策问题形成中的作用——基于多源流理论的考察

第一章网络舆论与政策问题的理论界定

第一节网络舆论

近年来,新媒体的出现及迅猛发展,互联网络己无所不在。网络舆论作为舆论的一种方式已渗透到现代社会的每个角落,它是一种新型的舆论传播方式,它与传统媒体在传播的载体、方式、速度上都不可同日而语。网络舆论已成长为一股新兴的声势浩大的舆论力量,它使普通民众有了一个相对自由和独立表达意见和发表评论的平台。简言之,网络舆论就是通过互联网络传播的公共舆论,因此在我们探讨网络舆论之前,有必要先对“舆论”的来源与含意进行研究。

一、舆论的概念

舆论一词最早来源于《三国志魏王朗传》:“没其傲狠,殊无入志,惧彼舆论之未畅者,并怀伊邑”。其后见于《梁书武帝纪》:“行能臧否,或素定怀抱,或得之舆论”。在《左传僖公二十八年》中“听舆人之诵”,《晋书王沈传》中“自古圣贤,乐闻诽谤之言,听舆人之论”,以上“舆”字皆为众人的意思,“舆论”即公众的言论,或公众的意见。

由于研究角度的不同,现代学者对舆论的定义也有各自的阐述。

美国著名传播学者沃尔特李普曼——舆论学的奠基者,在其著作《舆论学》中描述道,舆论就是运用社会法则对发生实事,经过分析整理,加以描述的过程。

陈力丹在《舆论学一舆论导向研究》一书中概括到,舆论是对现实社会中出现的问题及现象,表达自己的态度、看法、情绪的总合,有统一性、持久性和强烈的特征,对事件发展的态势及过程产生深刻变化。其中充满着理性和非理性的行为。”①

新闻学者甘惜分在《新闻理论基础》中指出:“舆论是在社会中处于同一阶层的人们对某一事件所持较为一致的观点。其表现形式可是思想、评论和交谈,对事件所持的支持或反对的意见,舆论也是所谓的民意。

综上所述,学者对舆论的阐述多数基于共同的观点意见,发展到权威的意见,并强调了舆论表达的自由性与自愿性。总之,舆论是受社会环境、公众心理、文化道德等因素影响,通过不同的传播媒介和传播方式,在社会上广泛流传的,代表某一群体同体利益的言论,它在一定程度上反映人心的向背,影响着人们的行动和局势的发展。

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第二节政策问题

一、政策问题的概念

要认识政策问题,首先要弄清私人问题、公共问题、政策问题等概念的区别。所谓问题,通常泛指人们对现实状态与期望值之间产生的差距。由这种差距的存在,是问题的发生的根源。就一个社会而言,问题通常可分私人问题和社会问题两类。当涉及的只是某一个人的期望与现实状态之间的差距,问题无疑具有个人属性。这类问题发生后,只影响某个人或少数人(如当事人的家庭成员或个别亲友,而不属于政府机关要管辖和解决的范围,应当由当事人私人自己解决,这就是私人问题。例如一个人丢失自行车,无论何种原因,这都是私人问题,而当在一定的时间内,社会上很多人丢失自行车,问题就超出了私人的范畴而呈现出集体性或社会性,那么它就上升为社会问题了。

社会问题、公共问题和政策问题,三者含义较为接近,容易产生混淆。三者之中公共问题范围最广,包括社会问题、政治问题和经济问题等;社会问题的范围又比公共政策问题的范围要大,但后者可以另有所指,可以是外交问题、军事问题等。但并不是所有的社会问题都有机会上升为政策问题。

上述各种定义均有所侧重,综合来看,政策问题就是社会公众对现实社会中出现的与他们的利益、价值观相违背,期望值相矛盾的问题,希望通过舆论、活动等一系列公共活动,引起决策层的关注进而采取行动加以解决,并被列入政策议程的社会问题或公共问题。或者说,政策问题是一种由违反社会规范、违背价值原则和颠覆利益平衡的客观实际问题产生而来,它为社会群体所认知,并由社会群体或个人表达出来,且该问题没有超出政府的职权范围,并被政府列入政策议程之中对其加以解决。

此外,我们认为不应忽略以下两点:一是社会统治集团与社会多数民众在政策问题的认知上往往是相互矛盾有差异的,有些可能并不为社会大多数人所感知的问题却为统治集团少数人所认识,因而也可能成为政策问题;二是政策问题尽管主要依靠政策来解决,然而并非都必须由政府亲自出面加以解决,有许多问题可由一些非政府的社会公共组织乃至有受政府委托的私人组织(如私人企业)加以解决。

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第二章网络舆论影响政策问题形成的条件和过程

第一节网络舆论影响政策问题形成的条件

一、经济体制改革为公民网络政治参与提供了现实基础

我国国民经济迅速增长,各种网络设施的完备,通迅设备和技术的不断创新,为公民网络参政议政提供了物质前提条件。当公民满足了物质生活的需求后,会将更多的注意力转移到个体利益表达以及政治理想抱负这些较高的层次需求上,这就提升了全民政治参与的意愿水平。而政治经济体制改革的不断完善,为公民自主参与国家公共事务、自由表达利益诉求提供了坚实的体制基础,加快了公共政策中参与主体的多元化。

二、政府治理理念的转变为公民网络政治参与提供了体制保障

随着我国政治体制改革的不断深化,政府治理理念从原来的管制型政府,向服务型政府的转变。党的十七大明确的提出:“坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”特别近年来,国家高层领导频频通过网络与公众进行交流,高度重视网络在政治文明建设中的积极作用,肯定了网络作为公民参政议政的新渠道,并要求各级政府组织积极主动地参与到网络信息的发展和建设中。政府对于公民网络参政议政的认同,为公民网络政治参与和发展提供了重要的制度保障。

三、公民参政意识和素质的提升为公民网络政治参与提供了个体准备

我国大部分民众长期将自己排除在政治生活之外,缺乏政治参与的主动意识,久而久之,产生一种对政治参与的冷漠与逃避。随着社会政治经济的发展,人们的思想也不断地开放,自由平等的精神及民主法治的观念深入人心,使民众的政治参与意识逐渐苏醒。社会整体受教育的水平得到了极大的提高,人们政治参与能力、文化素质不断增强,为普通公众进行政治参与提供了强大的动力。而网络以其相对高效、成本低等特点,自然成为公民政治参与方式的首选。

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第二节网络舆论影响政策问题形成的过程——以广州番禺垃圾焚烧厂选址事件为例

一、网络舆论促使问题被迅速感知——问题溪流的形成

问题只有引起决策者关注时,才有可能上升为政策问题。一 始问题的严重性只是在利益共同体中局部传播,这时,利益共同体处于弱小状态,问题并不被人察觉、关注,其利益诉求常被政策制定者忽略。只有当问题的风险性危害性被广泛认知,利益同共体发展到一定规模时,问题才可能进入决策者的视野。

在事件的始发阶段,居民对于垃圾焚烧厂建设的相关政策、垃圾焚烧对人体的健康危害都不甚了解,此时民众情绪较稳定。直到年月初,该区域内的业主组建了一个番禺垃圾焚烧厂的对策群,呼吁业主积极参与,一份题为《坚决反对番禺大石垃圾焚烧厂30万业主生命健康不是儿戏'》的倡议书就通过业主论坛、QQ群等方式迅速传播开来,扩大风险共识的范围。

可以看出,网络是居民首选利用的传播渠道,当反对建设垃圾焚烧厂的倡议书出现在各小区的业主论坛时,使原本局限在“私人领域”的垃圾焚烧风险事件,被迅速转移到“公共领域”中,为广大业主所普遍关注,并认为有必要采取一致行动,以遏制的重大环境问题所造成的健康伤害,从而形成了强大的问题溪流。

二、网络舆论引起政策共同体关注、讨论——政策溪流的形成

政策溪流是政策共同体通过考察而提出的对问题的解决方案。金登教授提出“政策共同体”是一个包含着官僚、议员、学者和思想库为主的研究人员组成的网络,他们对某一政策领域中的问题提出政策建议。政策溪流包括处理问题的技术可行性,以及公众对方案认同感。

广州番禺区范围内有碧桂园、锦绣香江、祁福新村、星河湾、丽江花园等一大批新老楼盘,是一个相对成熟的社区,被称为广州人的后花园。该板块是居住着为数众多的媒体从业者,其中不乏高层管理者。该小区的业主论坛不仅是居民商议的重要空间,同时也是媒体获取新闻线索的渠道。业主通过组织“口罩艺术表演”、“晒车贴”行动、邀请番禺区政府官员赴小区座谈、向垃圾焚烧技术专家发邀请函、组织垃圾焚烧风险辩论等一系列相关活动,都被媒体公开报道。这种传统媒体与网络媒体之间的互动,激发小区届民的对公共安全的风险认识,促进参与者对垃圾焚烧政策的深入了解,扩大了业主论坛的号召力和社会影响力,同时也使得小区论坛成为公众与政府官员、专家通过的重要平台,公开讨论问题解决方案,促成政治溪流的形成。

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第三章网络舆论对政策问题形成的影响及面临的障碍..........19

第一节网络舆论在政策问题形成中的积极作用...........19

一、形成决策压力,促使政策窗口打开...........19

第四章网络舆论影响政策问题形成中诸障碍的成因..........27

第一节公民网络参与的不均衡........27

第二节公民网络参与的非理性..........27

第五章发挥网络舆论在政策问题形成中积极作用的途径..........31

第一节问题溪流层面…........31

第五章发挥网络舆论在政策问题形成中积极作用的途径

第一节问题溪流层面

一、转变政府理念,通过互联网进行公开的政策制订建设

政策问题的形成过程不能与社会隔绝开来,它由社会公共问题上升而来,它必然产生于社会环境,它的发展和存在必然随着社会环境的变化而变化,同时决策层也通过政策的制定和控制对社会环境施加影响,实现社会的动态平衡。因此,政策问题形成和发展离不 公开的社会环境,因而政府要转变治理理念,逐渐形成为一个开放性的决策系统,使政策形成的过程公开透明,并接受来自各个社会阶层的监督。要建设开放的信息公 系统,可以考虑将各级政府收集来的信息,进行分类整理,比如各类政府颁布条例、公告、简报以及政策法规等主动向公众公开;其二,借助各级政府门户网站的信息收集系统、管理系统,快速地获取来自社会各方对政府的利益诉求,并通过信息发布系统将政府的意见和执行过程反馈给社会公众。其三,可将公众感兴趣的政策信息提供给新闻媒体,通过综合类信息网站发布给大众。若是如此才能扩大信息的来源,快速、普遍地征求各阶层的想法和需求,并以此作为确认政策问题的根本。否则,一开始确认的就是错误的政策问题,即使有再好的方案,也会因此谬之千里。

二、缩短由互联网带来的数字鸿沟

由于地区社会、经济发展的不对等,我国呈现东部地区比西部发达,城市比乡村、山区发达的局面,造成相对落后的地区电脑网络普及率不高,使欠发达地区的公众在信息接受上弱于发达地区,因此造成互联网带来的巨大的差距。政府需要加大力度对我国中西部、乡村的信息设备进行基础性建设,使城乡网络互联互通;对边远农村山区,电脑网络等产品的购买进行财政补贴,并加大对欠发达地区的电脑普及教育,提高其使用信息资源的技能;加大外出务工农民等弱势群体的扶助政策,可采取信息补贴等政策。通过以上手段使民众能更广泛、平等、有序地通过网络参与政策制定,缩短因互联网发展所造成的数字鸿沟。

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第六章结论

本文紧扣网络舆论对政策问题影响的实际,以多源流理论为支撑,运用实证分析、规范分析等科学方法,通过对网络舆论在政策问题形成中所产生利弊作用的分析,从在三个溪流层面提出发挥网络舆论在政策问题形成中积极作用的途径,主要得出以下结论:

一是问题溪流层面,要转变政府理念,建设开放性的网络政策制定系统;要加大对经济欠发达地区信息基础建设,缩短由互联网带来的数字鸿沟;推进信息公 ,抑制虚假信息;

二是政策溪流层面,要加强政府网站建设,提高公民参与质量;提升公民自身网络参与政策制定的能力;推动网络媒体与传统媒体良性互动,放大正面舆论;

三是政治溪流层面,建立清晰的网络舆论监管原则和制度安排;拓宽信息渠道,宣传主流政治文化;构建政府与公民交流的网络平台;

四是在政策窗口层面,要重视发挥公共危机事件在政策问题形成中的作用,公共危机突出放大了某一问题的重要性,促进了三条溪流的汇合,并迅速抢占政府决策者的注意力资源,促使政策窗口的打开,使公共问题在短期内迅速转化为政策问题。

本文运用多源流理论从三个溪流层面深入剖析网络舆论对政策问题形成中的作用,具有一定的独创性。其次,本文在研究深入研究国内外相关学术成果的基础上,从政策科学、决策科学、社会学、传播学等学科领域对网络舆论在政策问题形成中的作用进行了研究,突破了以往一般从传播学单一视角研究的域限。另外,在网络舆论的管理方面,主张应从政府的强行管制走向多元治理也具有一定创新性。

网络舆论对公共政策问题的影响是一个崭新的现实问题,是一个大的课题,涉及到决策学、政策学、舆论学、传播学、社会学、计算机科学等多个学科领域。再者,网络舆论的引导与管理是一项十分复杂的社会系统工程,涉及社会管理的多个领域,由于作者所掌握的素材、理论水平以及自身的研究能力等原因,本文还可能存在一些纰漏,敬请各位老师批评斧正。

参考文献（略）