农地确权:农民的产权认知与行为选择——基于广东省王坑村的个案研究

第一章导论

一、选題缘由及意义

清晰的农地产权是我国全面深化改革,建立和完善农地产权制度的基本前提。但是长期以来,由于我国农村实行家庭联产承包责任制,客观上忽视了对于农地空间信息的管理,加之现有的±地法律法规不完善,导致目前的农地权属关系混乱，，不仅増加了政府地籍信息管理的难度,更严重阻滞了农地资源的有序流动,致使我国农村的土地生产要素难以彻底激活,农村生产力发展难以得到解放。为了理顺现有的农地权属关系,务实农地产权制度改革的根基,从2008年10月党的十七届三中全会开始,中央先后四次发文要求进行"农地确权、登记、颁证"工作,健全严格规范的农地管理制度。

为了积极响应中央关于"农地确权"工作的号召,广东省蕉岭县主动向中央申请,愿借助"国务院农村综合改革示范试点县"的平台,在广东省范围内率先开展农地的确权登记颁证工作,先行先试,积累经验。中央考虑到蕉岭是县域范围内经济实体较小等原因,具备进行农地确权试点工作的条件,于是批准了蕉岭县"产权改革"为导向的农村综合改革实施方案。按照方案设计,蕉岭县的"农综改革"从农地确权、登记、颁证工作开始。由于农地确权工作是一项复杂的系统工程,又没有现实的经验可循,为了保证确权工作的正常开展,蕉岭县在全面开展县域范围内的农地确权工作之前,先在农业基础条件较好的三圳镇进行试点,王坑村成为试点村之一。

从2013年6月试点工作开展以来,王坑村出现了大量的农地纠纷。那么在国家大力推动的以明晰产权,保护农民止地权益为目的的农地确权运动中,为何会出现这么多地权纠纷本文试图对这些地权纠纷的发生机制和原因进行探讨,并对送一问题所关涉的政治社会问题进行学理阐释。

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二、研究现状与文献综述

农地产权是止地制度变迁中最为核也的要素之一,随着现代国家建构,农地产权制度也要适时进行调整,以满足经济社会发展的需要。对于中国农地产权制度的研究,目前国內外学者的关注点主要集中于三个方面:一是从农地制度变迂与现代国家建构的视角,论证农地产权制度建设的必要性;二是从多元视角探讨我国农地产权制度的建构方式;三是对当前农地产权制度建构中的地权纠纷进行制度层面的学理性解释。

(一)关于现代国家建构视角下的农地产权制度研究

±地是根本的物质性资源,是任何国家在革命、建设和改革的过程中,调控社会宏观运行的重要筹码,因此关于农地制度的研究多是从国家宏观设计的视角进行。徐勇(2007)最早从现代国家建构的视角分析中国的止地制度变迁。他认为现代国家包括"民族一国家"和"民主一国家"双重属性,在上世纪80年代以前,我国实行的"土地归公"遵循的是"民族一国家"的逻靖,为我国建构统一的主权、强大的中央权威和对乡±社会的渗透提供了基础。但是,"民族一国家"的持续性合法基础来自于国民认同。随着统一的"民族一国家"的建构,农民获得止地的要求俞益强烈。因此,我国自农地家庭经营以来实行的"地权属民"原測,遵循了"民主一国家"的建构逻辑,能够建构起农民对国家的制度化认同。这一分析进路把我国农地产权制度建设纳入到现代国家建构的框架内,为当前我国农村正在进行的农地确权提供了理论依据。周其仁(1995)从产权与制度变迁的视角,进一步论证了建国以来我国农地制度变迁适应现代国家建构的逻辑。

现代国家建构视角下的农地产权制度研究为我国进行农地产权建构提供了理论依据和改革方向:即在我国的农地产权制度建构过程中,既要注重发挥农地的政治效益,农地是连接国家与农民,建构农民对国家制度的合法性认同的载体,又要随着社会经济的发展,注意发挥农地的经济效益,农地是连接农民与市场,促进农民发家致富的重要资源。最后还要兼顾国家和社会中正式和非正式因素对农地产权制度建设的影响。基于以上思路,学者们从多元视角出发,探讨我国农地产权制度的建构方式。

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第二車"祖业权"之争:农民土地所有枚患识的觉醒

一、"祖业田":国家行政划拨给公家

王氏宗族生活于王坑村王上二村民小组,宗族现有54户,187人,王氏宗族保留了浓浓的乡土文化,与人为善,乐于助人,即使是宗族最为看重的"祖业田",王氏宗族出于情面,也可以通过适当的方式借与别人使用。

在上世纪90年代初期,我国市场经济体制尚未建立起来,全国正处于从计划经济体制向市场经济体制的过度时期。为了便利农村经济发展,为农民提供金融服务,当时国家在农村以甚为单位成立农村信用合作联社,在各乡镇成立农村信用合作分社,在各村成立农村信用合作所,乡镇信用合作分社和村信用合作所为信用合作联社统一管辖。1991年,该县农村信用合作联社成立(以下简称县农信联社),同年王坑村农村信用合作所下简称合作所)也正式成立。当时为了筹建办公楼,王坑村信用合作所负责人王运斌伤透了脑经。后来想到自己宗族(王运斌是王上二村民小组人,为王氏宗族成员)所在的王上二村民小组,地处村道旁边,距离村办公楼仅500米左右,是筹建农信所办公楼的理想之地。并且自己是王氏宗族成员,族员对自己的请求理应不会拒绝。

王运斌遂找到时任王上二村民小组组长王会元,把在本组借地建房的请求告之王会元,王会元考虑到农信所只是借本组的止地建办公楼,又不是征用±地,并且农信分社还付给青苗补偿款,再则农信所建在自己村民小组的地界内,亦可方便村民的存取款,对于本组内需要金融帮助的村民也可以优先提供信贷支持。于情于理都觉得是一件好事,王会元在和全体村民简单的商议之后,遂决定拿出本组位于坑子岭(当地农民对某块±地的俗称)处的1.5亩止地以1万元/亩的价格出租给王坑村农信所使用,农信所付给王上二村民小组1.5万元现金。按照《中华人民共和国国止法》(1986.6.25)第二十五条规定和广东省《农村建房用地管理实施办法》(1984.4.14)第十条第四款的规定:"乡镇企业、事业单位申请建设用地报有关部门批准,凡耕地占用半亩以上到1亩,由行州、署、市人民政府批准;1亩至3亩,由省人民政府批准",为了简化行政审批手续,尽快投入建房,王坑村农信所在当时上报上一级政府时,在《土地登记申请书》和《土地登记审批表》上写明占用耕地面积为0.94亩,如此根据上述法律条款的规定,王坑村农信所只需向当地县人民政府批转即可把建设用地申请下来。

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二、非公开贱卖:激起族员的产权不满

2005年随着乡村机构改革,王坑村原来所辖的12个村民小组被撤并为现在的8个,全县范围内各村信用合作所也进行了撤减合并,原王坑村与坑梓村合并,统称王坑村,原王坑村农信所与坑梓村农信所合并,统称王坑村农信所,办公地点迁往坑梓村原农信所办公楼。位于王上二村民小组地界内的原王坑村农信所办公楼便闲置了下来。

由于王上二村民小组人多地少,全组±地耕地面积仅有156亩,人均耕地0.6亩,人口在不断增长,粮田年年减少,村民建房的需求较大,如要建房就需要安排粮田,导致该组的人地矛盾越来越紧张。2005年王坑村农信所迁往新的办公地点之后,王上二村民小组长王远胚即找到现任王坑村信用所主任李治国商议,愿意购买信用所位于王上二村民小组的闲置办公楼,解决本组缺房户的居住问题。由于价格原因,双方一直没有谈判成功。从2005年至2009年,房屋闲置4年,2009年王上二村民小组愿意出价40万元购买原王坑村信用所办公楼,农信所领导以"不卖,现工作人员无房居住"为由,拒絶了村民的购房请求。

2009年11月25日,王坑村农村信用所与来福村村民下嘉旺签订了房屋转让合同,将位于王坑村王上二村民小组地界上的原王坑村农信所办公楼以28万元的价格转化给下嘉庙。28万元房屋转让价款不含土地登记、土地性质、用途变更及使用权转让和办理相关手续的费用。

2009年11月27日,王氏宗族成员得知王坑村农信所私下将办公楼卖给外族人,出售价格(28万元)远低于本组村民所愿意出的价格(40万元),并且采用非公开的方式把办公楼践卖,顿时激起了王氏宗族成员的愤怒。当下,王氏宗族组长王远庙安排族员找到现任王坑村农信所主任李治国,李治国表示"我不知此事"。王氏宗族表示"你卖给别人多少钱,我化出多少钱购买,按现卖价格合同行使,首先要化我族成员购买"。理由有三:"其一,信用所卖方没有榜文公示,隐瞒出售,原因何在其二,房屋坐落在我族地盘上,地基又是我族情面出让,不讲‘近水楼合先得月’,也店按照公开招标平等,在同等的价格上,应优先卖给我族缺房户。其,三又不是单位构买,你卖给外族农户来占我族地域居住,他又不是无房无地,今后放养家禽家畜会对我族粮作物造成很大影咱,后果难"想象"。随后王氏宗族组长王远枉以正式报告的形式,将全族成员的想法递交给王坑村农信所领导,希望终止交易,结果农信所领导对此不理不睐,王氏宗族寄希望通过友好谈判的方式解决纠纷的愿望破灭了,随后王氏成员决定通过法律途径,拿起法律武器追回宗族的"祖业田"。

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第三章"成员权"之争:农民主化承包权认知的形成.........21

一、"成员田";国家农业重税之下遭弃荒......211

二、地价増值;唤醒农民的产权认知...........23

第四章"使用权之争:农民±地经营性行为的做出........33

一、"农地调换":国家禁令之下的"无奈选择".............33

二、非正式契约:引发地权纠纷的导火索........34

第五章农民的产权主体性:行为自觉与国家介入.........36

第四章"使用权"之争:农民土地经营性行为的做出

一、"农地调换":国家禁令之下的"无奈选择"

王建芳、王明芳兄弟是王坑村黄下二村民小组村民,其家巧99年全国农村地"二轮延包"(基本是按照1984年土地首轮承包时的地籍信息进行的重新颁证)时发放的±地承包经营权证显示,当年田家共有土地3.4亩,分为4块:其中位于秩地(村民小组内对某…地块的命名)1块,面积0.95亩;位于王屋门前1块,面积0.9亩;位于官欄1块,面积1亩;位于王上一1块,面积0.55亩(见表15)。

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第五章农民的产校主体性:行为自觉与国家介入

一、农地确权成为地权纠纷的触发点

(一)地权纠纷:农民行为与国家政策之间的冲突

1984年,随着人民公社体制的解体,国家在广大农村地区实行±地的家庭联产承包责任制,按照人口把±地进行均分,并规定农民的首轮王地承包期限为15年不变,承包期限从1984年至1999年。在承包期内,国家明令禁止承包地的随意调整,以稳定农地承包关系,发展农业生产。但是在国家严格的禁令么下,部分农村地区为了平衡紧张的人地矛盾,便依据"村规民约"进行了农地的私下小范围调整,由此造成很多农村地区实际的土地权属关系与政府管理台账的不一致。1999年,农地的第一轮15年承包期限结束以后,国家决定进行农地承包经营权的"二轮延包",时间从1999年至2029年,承包期限为30年。但是由于"二轮延包"时,国家政策要求过急,地方政府为了尽快完成行政任务,因而全国很多农村地区当时并未对农地进行重新丈量和权属关系的梳理,只是在农地首轮承包底册的基础上进行了重新颁证,由此导致了我国部分农村地区从1984年农地家庭联产承包责任制实施以来,农地承包底册上登记的农户承包地空间位置、实际面积、标的信息等与实际情况相距甚远,农地的权属关系出现了较为混乱的局面。

参考文献（略）