中国地方政府债务危机的预算控制研究——基于逆向软预算约束理论的分析

一、地方政府债务危机含义及政府预算的财务控制功能

（一）基本概念界定

1.债务与政府债务

债务是指由过去交易、事项所形成的偿还义务。政府债务是指政府承诺的具有偿还义务的债务。中国注册会计师协会对负债定义如下：“负债是指企业过去的交易或事项所形成的，预期会导致经济利益流出企业的现实义务。”财政部《政府会计准则——基本准则（征求意见稿）》定义政府负债：“负债是指政府过去的经济业务或者事项形成的现时义务，履行该义务预期会导致含有服务潜能或者经济利益的经济资源流出政府。”

中国地方政府债务分为显性和隐性两种类型。地方政府的显性债务包含了财政赤字，以及法律或合同规定的政府需要承担偿还义务的债务。而隐性债务本身也许并不存在明确的法律或合同规定必须由地方政府负责偿还，但它却是一种由隐性约定所形成的支付义务。地方政府的隐性债务可以进一步被划分为直接隐性债务及或有隐性债务。地方政府负有担保责任的债务、社保资金缺口、地方金融机构呆帐、地方政府可能承担一定救助责任的债务等都属于隐性债务范畴。

2.地方政府债务危机

地方政府债务危机是地方政府作为债务的最终承担方，在负债到期时，因政府自身所能掌控的财政资源匮乏而无法履行超出其清偿能力的支付义务。由于地方政府在投资项目的成本支出过程中存在大量不确定因素，结项后很有可能出现目标预期与结果的偏差，这种未来的不可控损失将可能使地方政府财政陷入困境，甚至把地区经济拖入危局。

目前，国际上对政府性负债风险指标的衡量标准并不统一，但以欧共体所采用的《马斯特里赫特条约》国家财政风险预警标准相对著名。该标准认为国家财政状况若要保持稳定的运行与发展，就该避免赤字“过度”问题——负债率低于 60%、赤字率低于 3%为最佳；超过此安全警戒则被认为财政风险上升，经济状况堪忧。不过国际上也有对《马斯特里赫特条约》持反对态度的声音，以及一些“过度”赤字国家的成功发展案例。Luigi L Pasinetti 认为该条约中诸如 60%负债率和 3%赤字率的参数标准并不科学。根据他《马约 3%赤字率参数的神话与谬误》中的分析可知：截至 1996 年底，意大利负债率 124.4%（赤字率-6.7%），，比利时负债率 129.9％（赤字率-3.2%），而这两个国家的财政状况在当时恰恰都是处于可持续发展状态的。罗云毅认为《马斯特里赫特条约》在国际上没有真正达成共识，它不是最权威的国际安全线。在他的分析中，有些国家负债率和赤字率均超过了该标准，但其经济发展的可持续性并未受到过多的负面影响。

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（二）政府预算的财务控制功能及其控制途径

预算管理也是一种权力履行。Aaron Wildavsky 认为：“预算——即企图通过政治过程配置稀缺财政资源，以实现理解各异的美好生活——是政治过程的中心。”预算通过权责分配规范着政府的运行过程，控制着政府的财政收支活动。预算权力作为一种公共权力，其实施过程可以视作是一种被具体化了的利益链条。预算的编报、审批、执行、调整，以及监督等一系列过程既是权力的履行过程，也是权力的相互制衡过程，政府预算的牵涉范围涵盖了上至中央、下至地方政府的众多部门与领域。预算的属性决定了预算过程充满了公共政策方面的权力斗争。

首先，政府预算控制着政府的资金数量与支出规模。政府活动需要资金支持，而该项要素则是由预算加以规定的。只有将政府的一切收支项目及其数量纳入预算管理，预算方能反映出真实的政府财政收支状况。同时，预算报告必须对政府财政活动及资金用度进行详细说明，并以公开的书面形式提交立法机关和财政机关审核，超出编制部分或未按规定使用的开支将遭致惩罚。因此，使用部门必须对自己的资金额度及支出形式加以计划和管理，根据财力多寡量入为出。

其次，政府预算控制着政府经济行为的活动范围。制定政府预算必须遵循一整套财务管理程序与规则，这也是对政府活动内容和资金使用效率进行审核的形式。政府活动的时间、规模、范围等都由预算约束管控。只有在预算草案审核通过并由权力机关批准之后，政府才能依照标准领取活动资金，开展具体工作。预算不仅可以制约政府机关的行政行为，提高其目标预测与计划能力；也可以防止官员因其个人目的，随意扩张部门规模，增减项目用款等舞弊行为的发生。

最后，政府预算必须遵循法定程序，接受权力机关的监督和审批。预算将政府财政活动披露于国家权力机关及社会公众的监督之下，不正确执行或违规执行预算的行为需要承担相应的法律与行政责任。政府预算制度严格控制着资金流动、成本支出、项目收支进度等一系列财务活动，每一项规定都会在预算与决算报告中进行阐述说明，并随时接受来自社会各界的监督。

现代政府利用预算制度的财务控制功能考核着各级政府的财政收支效率，推动行政人员关注其行为是否背离预定目标。预算不只是立法机关制定的法律文件和实施合规性控制的工具，还是实现对公共资源管理的效率和有效管理目标的重要工具。中国以预算权力来治理地方政府举债乱象，将有利于降低当前地方政府债务风险，推动社会资源的集约化利用。

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二、中国地方政府债务危机及预算约束现状

（一）中国地方政府债务危机现状

中国审计署分别于 2011 年和 2013 年对政府性债务情况进行了较为全面的梳理，并公布了全国政府性债务审计结果。审计内容主要针对政府负有偿还责任的债务，同时也覆盖了政府负有担保责任的或有负债，以及政府可能承担救助责任的潜在负债。

根据审计署公布的两次审计数据，现将截至 2010 年 12 月末与 2013 年 6 月末的中国政府性债务规模及其同比增减变化情况列示如下：

由表 1 可以看出，中国地方政府性债务的三个类别均呈现增长态势，尤其是政府负有偿还责任的债务和政府可能承担一定救助责任的或有负债上升比例较大。此外，根据两次审计报告可知地方政府性债务资金的投放结构存在不合理现象，举债所得主要流向基础性及公益性项目。2013 年审计署第 32 号公告显示在政府已经支出的负有偿还责任的债务中，涉及公益性、基础性项目的占比就超过八成，累计高达87,806.13 亿元，而此类投资通常都具有成本高收效慢的特点。

近几年中国政府性债务增速迅猛。魏加宁认为中国地方政府债务风险问题已变成威胁国家经济安全和社会稳定的首要杀手。目前，隐性债务堆积、非理性投资等问题已经成为地方财政安全的风险因素，不可轻视。笔者认为中国最大的地方政府财政威胁是债务总额的未知性。在地方政府资金筹措方式缺乏制度性规范且资金监管不到位的情况下，一旦地方财政集中陷入巨债难偿的窘境，将有可能触发一系列相关风险。

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（二）中国预算管理体制中的财务约束机制与成效

1.中国预算管理体制的历史变迁 计划经济时期，中国的财政收入和支出是由政府依靠“计划”去裁量和控制的，资源的管理和分配被计划体制所制约，预算程序较为简单，监督约束的力度微乎其微。政府预算对于整个国家的实际意义可谓微小，这也造成了中国的经济运行成本缺乏有效控制和约束。

改革开放以后，以公有制为主体的多种经济形势并存格局形成。市场经济下，生产者或管理者的责任意识被唤醒，理性的项目规划和成本计算有了现实基础。责任机制、约束机制及监督机制逐渐具有了实质性意义，这也为实现真正的现代预算体制奠定了基础。

1980 年起中国实行财政包干体制，给予地方政府参与经济建设，管理财政收支的一定权限，意在缓解计划经济体制所造成的统收统支的过度僵硬模式，也为刺激地方多收多留的财政增收积极性。财政包干体制使地方政府的预算主动权越来越大。但是这种体制缺乏横向公平性，公开性较差；纵向上也不利于中央政府对地方收支行为的有效管控和监督。财政包干固化了地方财政上缴中央的额度，国家财力分散的结果造成了中央政府宏观调控能力的下降，导致地区差距拉大和产业结构不合理。

1994 年，中国实施分税制改革，打破了包干制政府间财税分配格局。分税制根据中央与地方的职能划分财政收支范围；各级政府拥有独立的预算权，分别编制，自求平衡。分税制财政体制统一了地区间不规范的财政框架，建立了相同的标准，对推动中国预算体制进步作出了贡献。但由于税种划分的权力掌握在中央政府手里，大额税收实际上进入了中央财政口袋，也造成了中央与地方在财权事权上的分配不均。

分税制改革之后，中国预算体制发生了重大变化。上世纪九十年代，中国进行了一系列预算体制改革。例如，1991 年发布的《国家预算管理条例》和 1995 年开始实施的《中华人民共和国预算法》都是为适应市场经济需要而实行的；国务院于 1996 年7 月发布《关于加强预算外资金管理的决定》，提出“收支两条线”基本管理模式；2000 年中国开始实行部门预算改革；2001 年正式启动集中收付国库管理制度改革；2001 年国务院要求各地区、各部门深化收支两条线改革；2005 年实施政府收支分类改革。目前，中国已初步建立起与市场经济相适应的政府预算制度的框架，财政资金使用效益明显提高。

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三、中国政府预算控制失效造成逆向软预算约束频发的原因 .................... 23

（一）预算透明度低，缺乏有效的信息公开 ............................... 23

（二）预算流程不合理，预算编制缺乏现实可行性，数据审议粗放 ........... 24

（三）收付实现制难以反映真实的政府财务状况 ........................... 24

（四）缺乏自下而上的制度化的预算监督约束机制 ......................... 25

（五）地方政府事权多，财权预算不足，逼迫地方政府突破预算 ............. 26

四、强化中国地方政府预算财务约束功能的对策 .............................. 27

（一）完善预算相关法律，提高预算的财务约束力 ......................... 27

（二）引入权责发生制，提高预算数据编制质量 ........................... 28

（三）完善预算公开制度，提高预算透明度 ............................... 28

（四）建立责任追究制度，规范地方政府财务行为 ......................... 29 

（五）发挥人大监督功能，完善政府预算的监督机制 ....................... 29

（六）合理划分政府财权与事权，防止上级摊派事权，上收财权 ............. 30

四、强化中国地方政府预算财务约束功能的对策

中国地方政府债务危机解决的根本途径在于加强预算的财务约束与监督功能。逆向软预算约束行为无疑为地方政府攫取巨额预算外资金提供了便利，它不但削弱了预算的财务约束力度，也干扰了公共服务的公平性。一旦法律的制约在实际操作中被软化，预算对政府活动的财务控制能力势必会被打折。那么个别地方政府出现藐视预算规则、权力滥用、经济腐败等侵害公众利益的行政活动将不可避免。而由地方政府的不当行为所累积的巨额欠账也有可能引发社会公众不满情绪，进而产生对政府的信任危机。当前，中国迫切需要完善预算控制制度，将预算的软约束变成预算的硬约束。

（一）完善预算相关法律，提高预算的财务约束力

控制地方政府债务需要依托预算法律制度。目前，由法律制度不健全所引起的诸如外部监督和内部监管薄弱问题、预算权威打折问题、预算收支人为干涉问题层出不穷。中国预算制度的完善不仅要求各领域监管到位，更要求严谨的法律约束制度。《预算法》是国家法律体系的重要组成部分，也是财政领域的基本法。预算相关法律科学化、民主化进程直接关系到国家预算管理体制的发达程度。中国需要以法为界，利用法律强化预算对地方政府行政行为的约束功能。

中国需要通过立法明确支出项目类别，加强数据细致化程度。从以往预算公开情况看，中国预算数据的细化度还有待进一步提升。很多预算数据的编制依旧停留在大类别及大方向上，没有进一步明细分级，这样的数据即便是交给具备财务知识的业务人员进行审议也不能够清晰理解数据具体来源以及去向，而外部审计介入或者社会公众监督的弱化也成为了必然。《预算法》应当将这些难以理解或者看不明白的经济数据化粗放为细致，尤其是在资金用途的阐述说明方面。例如，以“2014 年中央本级支出预算表”和“2014 年中央本级支出预算说明”中的科学技术支出为例。预算表分别罗列了科技支出预算总额和大类别项目支出明细；但预算说明却并未对预算表中所涉内容进行逐一详解，对数据的进一步剖析就更加无从谈起了。《预算法》应当详细四本预算的收支范围，通过对预算支出细腻、准确的划分，提高预算执行效率，达到强化资金管理的目的。中国预算法制化需要进一步明确各类收支项目的界定与分类归属，强化人大对预算的审查与监督职能，提高《预算法》实施效力，保障预算的财务约束力度。

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结语

预算制度是约束政府行政行为的手段，也是社会资源的分配形式。中国逆向软预算约束造成的地方政府债务膨胀，不但威胁着国家公共财政的可持续性，也威胁着市场经济安全与社会稳定。化解地方政府债务风险需要强化政府预算约束，重构中国预算权力。

硬化政府预算约束实际上是对中国财政运作体制的改进，也是对政府财政活动的有效监督和管理。科学、时宜的预算制度架构可以从根源上提高资源使用效率，控制地方政府非理性举债行为的发生。中国需要根据民主原则推动国家财政体制的透明化与公开化进程，建设法治化责任政府，实现国家宏观调控能力和社会治理能力的提高。

参考文献（略）