区域治理视阈下地方政府间横向关系研究

一、引言

（一）研究背景

随着经济全球化和区域经济一体化进程的不断加快，不仅国与国的合作和联系得到快速发展，作为区域治理主体的地方政府也通过各种方式加入国际竞争、地区竞争，以一种新的姿态从中获取利益、实现共赢和共同发展。作为这样一种区域协同治理主体，具有地域联系、共同的文化传统和经济优势互补的地方政府结成区域联盟不仅是促进区域经济发展、国家治理体系建立和发展的要求，也是顺应时代潮流的必然趋势。

改革开放以前，我国实行的是高度集中的计划经济体制和统支统收的财政体系，因此地方政府只能被动地按照中央政府的命令和指标执行政策。没有地区的利益，没有地区的经济和行政自主权，就谈不上地方政府为发展地区利益而加强地方政府之间的联动，利益格局实际上就是国家利益的单一化。但 90 年代后，伴随着市场经济体制的建立和发展，地方政府所掌握的的权力和资源比以往大有增加。如果将地方政府看做是一个经济人，那么它会为了维护、实现和发展本辖区利益，与其它经济人进行各种角力的活动。在此过程中，地方政府基于共同的利益诉求寻求区域合作，加上中央政府出台的一系列战略规划，地方政府区域合作的形式和方式多样化，促进了区域经济、社会的发展：在东部地区形成沪苏浙经济合作与发展座谈会、泛珠三角区域合作与发展高层论坛等协调机制；在中部地区形成武汉城市群、长株潭城市圈等一些城市合作的形式；针对西部地区也有各种形式的对口支援。但是在区域政府合作过程中也存在一些缺陷。此外地方政府之间的竞争也呈现出新的态势，良性竞争存在的同时出现大量恶性竞争和无序竞争：对经济发展的短期化目标的热衷和过度竞争导致地方的基础设施重复建设、产业类型严重趋同，失去了区域合作的空间；处于维护地方利益，，设置行政壁垒，限制市场要素在区域内流通，造成了地方市场割据的局面，形成严重的地方保护主义，失去了地方政府间的良性竞争；对原材料和其它材料的疯狂掠夺，成为掠夺型政府，随之产生公用地悲剧的现象。区域政府的合作和竞争陷入集体行动的困境，加上区域治理的碎片化，不仅造成资源的过度消耗和浪费，也损害了地方利益、区域利益和国家全局利益。

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（二）研究意义

研究地方政府间横向关系的理论意义。近些年，府际关系的研究再次成为政治学、行政学研究的热点。虽然我国在这方面的研究成果比较多，但是大多是集中在对中央与地方这种纵向府际关系的研究。对于府际关系中横向关系的研究相对来说较少，在已有的研究中大部分是对西方理论的介绍和案例的描述性分析，缺乏适应和针对我国当下地方政府间横向关系健康发展的一般性理论。本文通过利用相关基础性理论梳理区域治理中地方政府间横向关系，并分析其困境背后的根源，希望能对地方政府间横向关系的框架性内容进一步完善，提供研究地方政府间横向关系的整体性视角，有利于丰富研究相对薄弱的地方政府间横向关系研究。

研究地方政府间横向关系的现实意义，即适应区域经济一体化和跨域治理公共问题的现实需要。区域经济一体化的发展需要区域行政的高度联系，就必然需要对区域府际关系中横向关系的理解和重构，通过加强区域政府之间的合作和竞争，促进区域利益发展，形成区域核心竞争力。从改革初期“点的推动”是以经济特区为形式到市场体制发展时期“线的推动”是以沿海城市为主线，而到当前“面的推动”的发展形式就体现在长三角、珠三角以及其他经济区的联合。从这个路线可以看出横向府际关系的发展越来越重要，尤其是区域内横向府际关系的发展，这对于强化区域联系、整合区域资源具有现实意义。加之环境跨域治理、基础设施修建等公共事务的聚集增加，对区域政府之间的合作就提出了更高的要求。虽说我国当前地方政府间的横向合作蓬勃发展，不仅在合作层次，而且在合作的范围、内容和形式上，都呈现出多样化发展趋势，但是合作的表面化、合作事项的落实不到位、竞争失效持续存在等问题依然困扰着区域内地方政府，阻碍着区域内横向府际关系的深化发展，使其无法形成长效的区域治理体制，也不利于国家社会治理体制的建立。研究地方政府间横向关系的内在机理有利于解决区域治理中地方政府合力处理区域公共问题，促进区域良性发展。

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二、概念界定及理论基础

（一）概念界定

1．区域治理

对区域这个概念的定义是界定区域治理的前提。许多学科对其的定义有着不同的看法：政治学从权力角度把它看做国家进行行政管理的管理单位，地理学把它看做地理单位，经济学把它看做经济上相对系统的经济单位。但是不管怎么样，他们的各种理解都具有美国经济学家埃德加·胡佛所认为的一个基本性质，即区域是基于描述、分析、管理、计划或指定政策等目的而作为应用型整体加以考虑的一片地区。正是区域内在所要求的整体性使得区域各个要素、部分等相互联系起来，但这种联系不是杂章无序地拼凑在一起，而是相互的规律性促使的。

对治理的理解。这个词 Governance 是来源于古希腊语和拉丁语，具有支配、统治等含义，主要是运用在国家行政管理的过程中。它具有以下几个特征：一是主体的多元，既包括政府行政机关，也包括社会机构、私人机构，也可是这几者的相互合作运作；二是治理的方式趋于民主，认为被管理对象也是组织运行的主要角色扮演者，强调相互合作，提出建设性意见，在这个系统内形成一个高效地表达利益偏好的参与性机制；三是分工的明确性，集中体现了政府有所为有所不为的特点，把政府不该承担的工作内容转移给社会机构或者私人机构，而且后者更能实现工作的内容，提供更好的服务和产品。

基于对区域和治理的理解，本文认为区域治理是在有一定相关性的政治、经济、社会和文化等各种要素而形成的一定的区域范围内，政府行政机关和社会经济性质组织和非经济性组织通过协商、谈判、合作和竞争等方式相互调适和治理本区域内社会公共问题，最终实现区域利益的最大化的过程。因此区域治理具有以下几个鲜明的特征：一是区域治理的主体是区域利益相关者，无论是从理论来看还是实践来看，区域政策的推行不仅仅靠政府机构的单方面努力，而且需要社会各界的支持和呼应，而且在区域政策的制定过程中少不了征求利益相关者的意见，所以在整个区域政策过程中都存在着多个主体相互作用的情况；二是区域治理的对象是区域内的公共问题，区域政策进入议程的关键原因在于具有复杂性、多变性和扩散性等特征的公共问题出现，而这个公共问题不只在一个地方政府辖区内出现，而呈现出跨辖区的特点，谁也无法回避或只想搭便车；三是区域治理的载体是区域体制机制，包括正式制度和非正式制度，如决策、监督、执行、反馈等机制构成的体系，对区域内各个机关和组织进行权力划分和角色定位，明确相关权利和义务，当然还包括相关利益者的相互博弈、调适的机制，这都是区域公共事务管理的一系列制度。

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（二）理论基础

1．区域公共管理理论

区域公共管理理论首先是在西方国家发展起来的，是现代行政管理学和区域科学在新条件和新情况下相互融合的一个区域行政理论的延伸理论。其概念内涵是区域内的行为主体为实现共同利益，运用合作等方式来解决社会经济领域中出现的公共问题，建立制度化、多层次、有效运行的区域合作模式。它的研究视角比较多元化，如对区域有效协调发展、区域政府政策制定、区域内地方政府间的竞争、流域治理等。其主要目的是应对区域内出现的公共问题，联合区域内地方政府为社会和大众提供必要和短缺的公共服务，实现共同愿景。

我国国内对其研究的代表人物是陈瑞莲教授。她从行政学的角度对我国区域公共管理出现的问题进行了探索，分别从政府治理的社会背景、公共事务治理主体、公共权力的运行向度、区域管理的价值导向和治理机制等方面进行了深入的说明。她的研究涵盖了区域公共管理的大部分问题，并能区别传统的地方政府管理和区域公共管理之间的细枝差别，强调要突破行政区划的约束和弥补区域公共管理的缺失，以此来解决区域的规模性公共问题，包括外部性问题和区域性问题。

2．多中心自主治理理论

多中心自主治理理论是奥斯特罗姆夫妇对高山草原治理、远洋捕鱼作业治理等实践进行分析后总结出来的理论。针对池塘资源的占用问题，因为池塘资源规模比较小，由相关资源占用者通过频繁的沟通在产生信任的基础上对该问题进行公共事物治理的制度设计，由此产生的结果是比单独行动所产生的效益还有大，可以说是弥补了区域治理的缺陷。该理论认为公共事务治理有多个权力中心和组织来提供公共服务，强调自治是基础但不是公共治理的全部，认为在互动过程中能动地建立治理的规则，反对政府行政权力的垄断和无序扩张。该理论具有高效率的原因在于它解决了制度设计过程中三个比较有难度的问题，即可信承诺、制度供给、相互监督,其中可信承诺是前提，制度供给是基础，相互监督是保证，三者相互制约和补充，顺利实现自主治理的目的。多中心的治理体制认为公用物品的提供者可以是公共部门，也可以是社会组织和私人部门，并主张引进多元化的竞争机制，从而打破原有只有一个权力中心的格局，形成了多个权力中心来承担区域内的责任和义务。

多中心自主治理理论的核心在于自主治理和自主组织。该理论具有三个明显的作用：多种选择，多中心治理结构为公民提供机会组建许多个治理当局，即能避免公共物品的短缺，多中心治理能够维持所有相关者的偏好，在治理内部中减少搭便车的现象；实现公共决策的民主化，在该体制中决策的出台不是自上而下，而是以集体和宪政层次的决策为前提，收集公民和其他组织的建议和意见，并实质性地在决策中体现。因此多中心自主治理理论可以说是除政府行政权威和市场经济基础性调配资源外另一条治理区域公共事务的道路。

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三、 地方政府间横向关系发展的现状...............13

（一） 法律规定的缺失 ...........13

（二） 地方政府间横向关系的现实运作 .............15

四、 地方政府间横向关系发展的困境.................18

（一） 行政区的刚性约束 ..................18

（二） 产业结构趋同 ................18

（三） 恶性竞争现象加剧 ..............19

五、 地方政府间横向关系发展陷入困境的根源......21

（一） 抽象性角度 ...........21

1． 地方政府间横向利益性关系的分析...............21

2． 地方政府间横向合作性关系的分析...............23

3． 地方政府间横向竞争性关系的分析..........24

六、地方政府间横向关系协调的路径选择

（一）观念转变：形成正确的竞合观

竞争是合作的前提，没有良性的竞争，就不会出现合作的状态；而合作是竞争的归宿，没有最终的合作，竞争只是无谓之争。竞争和合作是一对利益矛盾体，当合作和竞争达到平衡状态就会互惠互利，否则就两败俱伤。所以竞合的观念在区域共同治理中更显得指导思想的作用。奥斯特罗姆夫妇在其提出的多中心理论中认为，人们经常不断地沟通，有了共同的行为准则和互惠的处事模式，他们就拥有了为解决公共池塘资源使用中的困境而建立制度安排的社会资本。随着社会的整合度越来越高，区域内的各个要素、人文交流、经济发展的联系也越来越紧密，出现的许多公共问题也促使区域内各个地方政府和社会组织认识到加强合作和良性竞争的重要性，只有这样才能实现各自利益的最大化和区域整体利益的发展。

而市场经济发展以来，获得大量发展经济自主权的地方政府，为了获取更多的政策资源或是社会资源，同区域内的其他地方政府展开了激烈的竞争，出现了许多恶性竞争亦或是无序竞争的负效应，对区域整体性的发展人为地设置了大量的障碍。如果区域内的地方政府继续本着自己利益为主的思想，忽视经济全球化和区域协调发展的大势，只看到本辖区的独立利益，继而进行不良竞争和对区域合作的漠视，这只会对本地区利益发展不利。因为只有加强区域内主体之间的合作，才能促进市场要素、社会要素等要素的流通，也才能解决和应对传统发展方式带来的环境问题或是新时代产生的网络犯罪、水资源短缺等区域公共问题。在区域主体转变不合理的竞合观念的基础上，建立区域内各个主体相互平等信任的伙伴合作关系，集合力量突破由传统行政区划所带来的不利于区域整体发展的行政体制限制，实现区域资源共享，才能最终获得“囚徒困境”博弈的双赢。

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七、结论

将地方政府间的横向关系和区域治理的大背景联系起来分析，有利于发挥在区域治理中地方政府间合作和竞争的应有作用。中国的区域治理体系是一个相对独立的系统，而对区域治理产生影响力的地方政府间横向关系则可以看做是一个关键的生态系统，通过分析地方政府间的利益关系、合作关系和竞争关系，能够更好地把握区域治理中地方政府间横向关系以及其他利益主体的关系的内在机理，为区域治理体系的建立提供理论性帮助。针对在现有的制度弊端下区域内地方政府倾向于实现自己本辖区利益最大化的现实情况，本文通过引进西方经济学中的“经济人”假设，在分析区域内地方政府利益根源的基础上，利用博弈论的相关理论知识阐述了区域内地方政府间横向关系中的两个基本点，即地方政府间的横向合作性关系和横向竞争性关系，指出在博弈过程中各个利益主体的决策行为和现实考量，同时表明通过长期性持久性的重复性博弈，最终是能达到积极合作和良性竞争的状态。但是因为现实性的原因使得区域内地方政府间横向关系陷入“囚徒困境”、“公用地悲剧”、“集体行动的困境”等境地，因此在博弈论的理论基础上，强调只有改变不合理的竞合观，发展多中心治理的区域协调平台，发挥多方的力量，才能提供优质的公共服务和物品，才能促进区域一体化和整体性发展。

参考文献（略）