地方政府绩效管理的困境与突破研究——以行政生态理论为视角分析

11绪论

1.1研究背景

在我国传统的政府管理实践中,对于“政府绩效”的追问一直都是一个未受到足够重视甚至被忽视的问题。从现代科学管理思想出发,基于科学管理原理基础上对政府行政效率追求,仍然没有充分展现出政府创新管理的活力和价值。参照西方国家在成熟的工业社会型态下政府管理的效率化、精细化、职业化管理经验,我国公共管理、行政管理学界就现代政府绩效的相关课题研究仍显不足,这也就可能导致我国地方政府在政府绩效管理改革上的无所适从。这其中的原因多种多样,突出地表现为:

首先,传统中国社会中,政府作为社会公权力的合法拥有者,政府行为具有与生俱来的合法性,不容置疑。对于政府行为的规范和考核更多局限于节检、清廉等微观、细节层面,而对政府行为的效率、效益、效果等更具有现代社会发展中经济成本考量内涵的考察,还未充分纳入研究的视野。通过对国外行政科学发展历程的回顾,也可以看到行政起初是作为执行工具而存在的。在这种执行程序中固然存在效率的问题,但在我国各级政府的行政执行中,以往这种对效率的追求更多地集中在行政资源投入量、行政程序的政治合理性等环节,而最终行政行为作用于行政环境的有效性很少受到关注。为此,西方行政学家休斯也认为“我们过去或许曾经假设官僚组织会自然而然地产生结果,固无须任何明确测量”

其次,本研究所指的“政府绩效”在概念本源上继承了工业革命以来科学管理的基本逻辑,加之民主政治的发展、社会公民意识的进步和公共信息传播的便利化,使得对政府行为的考察越来越精细化,政府自身行为取向也越来越注重对多元化社会需求回应的实现。有人就把当前我国政府普遍的政府绩效现状概括为“政府绩效淳论”,集中强调经济增长效率而忽视社会建设,实质上并未获得社会民众认可的政府效率,是政府追求高效率上的南辕北辙。由此看出,对于“政府绩效”的关注虽然不是一个非常新颖的课题,但在不同的社会发展阶段,对其关注及相关研宄成果却具有不同的社会内涵。

...............

1.2基本概念辨析

1.2.1地方政府

作为施行单一制国家结构形式国家,地方政府指的是除中央国家机关及其所属机构在外的所有行政机关,具体包括省级、市级、县级、乡镇级人民政府机关及其所属职能部门。在政府层级结构中,地方政府数量众多,是占比例最大的政府群体。地方政府与社会关系最为密切,普通民众中最为广泛和现实的利益需求能够在地方政府得到及时反映,处于转型期的诸多社会矛盾及其变革诉求也首先反映在地方政府的行政运行过程中,“在一个民主的国家里,基层地方政府的资质和市民社会的发育是民主制度巩固的基石和土壤”选择地方政府作为观察政府绩效改革的切入点,也更具有说服力和现实性。

目前,学界围绕“地方政府”类似主体的相关研宄成果非常丰富,这其中包括:对地方政府性质的分析、地方政府服务力的分析、、地方政府绩效管理困境的分析地方政府信任研究地方政府行政现状研究等。通过对以上相关研究成果的梳理和整合,着眼于地方政府部门的行政绩效状况,可以将现阶段我国地方政府部门的典型特点概括为以下几点:

首先是压力型运行体制主导;

由于受我国单一制政体的法律制度约束和传统行政文化的影响,以及改革发展任务的要求,现行我国地方政府的行政实践更多地遵循压力型、被动性逻辑,政府施政的重要内容即是落实上级政府及相关部门任务安排,同时还要受到来自资金、人事、政策支持等方面的资源限制和约束以及对相关责任人政绩的考核。地方政府为了完成上级政府下达的任务指标,同时也为了在政绩考核中有所成绩,在这种压力型逻辑支配下,政策原初目的与行政行为效果往往会适得其反。

其次是履行职能的具体化;

当前政府行政职能转变成为我国行政体制改革的重要内容。尽管我们将政府职能转变的方向定位于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”,但对于地方政府职能的实际执行程度来讲,总是存在类似建立在规范性与实证性之间的差距。原因即在于地方政府行政职能的具体化特性,坚持并贯彻行政改革的正确方向、落实上级政府的政策方针都必须与地方政府的现实条件相结合,从而把上级政府精神和要求融入到自身的职能履行当中才能很好地应对这种局面。

....................

22国内外政府绩效评估的成果综述

2.1国外学者对政府绩效评估的研究

2.1.1政府绩效评估内涵研究

对“政府绩效评估”这一概念的内涵认识,决定了其本身的创新价值和效应发挥空间。西方国家对于地方政府绩效评估的实践关注和理论研宄起步较早,总体上经历了由实践到理论再到实践的良性发展过程,最初的理论研究也仅仅局限于对政府行政效率提升的关注,随着社会的研究。在对绩效评估内涵的理解方面,主要有以下几种代表性观点:第一类从管理工具的角度出发,强调绩效评估是政府管理的重要工具,如英国的诺曼弗林认为政府绩效评估包含两个方面的内容,其一是査找出什么能最有效地产生出所期望的结果,其二是满足服务的使用者对不同服务的偏好。他认为前者是纯技术性的工作,而后者“并非科学地建立在判断基础之上”、美国审计总署也认为政府绩效评估为政府决策者架起了一条信息高速公路,通过绩效评估政府决策者能够及时发现政策执行中出现的相关问题,是政府决策者获取相关信息并纠正政策偏差的一种重要方式;第二类从公共支出的角度出发,强调政府绩效评估是一种建立在公共预算基础上的测量方法。早期,美国在传统财政预算的基础上制定了绩效预算,注重对政府财政支出的绩效和考核。美国行政学家吉特波科特在《公共生产力的历史演变》中将这一时期的公共行政称作“效率政府”时期。从20世纪40年代,在胡佛委员会的推动下,开创了政府绩效预算的新时代,尼古拉斯亨利将其定义为“按照运作和方案来组织,并把运作和方案的绩效水平和具体的预算数额联系起来的预算”,其后美国的政府绩效预算得到持续的发展与完善;第三类从绩效评估与政府行政的适应性角度分析,将绩效评估的动态过程与其所处的组织变革相联系,突出了绩效评估的动态性特征。

2.1.2评估困境与问题研究

西方学者对实施政府绩效评估方面存在的困境和问题也形成了一致看法,就公共行政与行政权力的作用范围而言,评估法国行政学家夏尔德巴什认为“从本质上讲,行政机构受它的某些外在目标的支配。行政机构的作用、结构和方法取决于它所处的社会及其环境”社会环境具体包括占支配地位的价值体系、地域、人口、发展水平等因素,行政活动取决于它所处社会的性质,因而行政权力的所有活动就要受到来自政治权力、政治体制、法律制度、历史和人文因素的影响,在具体的政府绩效评估中公共部门提供的公共产品难以量化,加之公共部门的垄断特质和公共部门管理费用的交叉重叠,就导致了公共部门绩效评估困难重重；

就绩效评估的参与主体而言,美国的艾尔弗雷德认为绩效评估的最终诉求是为了提高执政水平和行政效率,改善公共产品和服务的质量,最终是为了经济社会发展的顺利进行和民众福社的广泛普及,而缺乏公民参与的绩效评估损害了政府绩效评估的价值。在政府绩效评估的程序和方法设置上以公共部门为单一主体,不但增加了行政成本,而且忽视了公民了解政府运作及政策执行情况的需求,在一定程度上侵害了公民的信息知悉权。

...................

2.2国内地方政府绩效管理研究

随着国外政府绩效管理的相关成果的引进和介绍,国内学者聚焦于地方政府部门的绩效管理研宄成为政府理论研宄的热门话题。政府绩效评估是一个复杂的系统工具,包括确定评估主体,明确评估内容、设计评估指标体系及标准、选择评估方法和评估结果应用等多个环节。按研宄的具体对象来划分,包括以下几方面:

2.2.1评估主体研究

在地方政府的绩效评估实践当中,任何评估活动都是由人设计并由人组织实施的,选择合适恰当评估主体是保证评估公平性、准确性、权威性的重要影响因素。学界对于政府绩效评估主体的相关研究,己经形成了一些重要共识,同时相关研究也在进一步深化当中。

目前,就我国政府绩效评估主体的现状及存在问题,大量研宄成果认为我国各级政府部门绩效评估长期以来都是由政府主导,评估主体单一、方式简单、过程封闭,注重内部评估,忽视社会多元化主体参与评估,相关政府绩效评估的立法、制度等保障措施缺失。就评估主体的规范性论证提出:评估主体应该多元化,应当重视公民的评估主体作用,应当积极发展第三方组织评价这一最佳的评估主体形式。就我国政府绩效评估主体构成研究的深化这一课题,相关专家学者的建议集中于加强实证研宄和量化研宄方向。有学者更是明确指出“需要通过对更多理论的引入加大理论分析的力度,一方面要加强对既有理论实用性的研宄究,另一方面也要进一步引入更多的理论”

在对政府绩效评估主体相关问题的细化研宄方面,有以下几种代表性观点:一是遵循多元化选择下的评估主体构建研 ,盛明科在《政府绩效评估主体体系建构的问题与对策》一文中提出“重构我国政府绩效评估主体体系,必须从扩大政府绩效评估的公众参与、整合政府绩效评估不同主体的利益取向、培育政府绩效评估主体科学的利益理性、合理搭配政府绩效评估主体与评估对象、科学设定政府绩效评估主体之间的权重等方面着手卓越在《公共部门绩效评估的主体建构》一文中提出“公共部门绩效评估主体结构至少应包括综合评估组织、直管领导、行政相对人、评估对象自身以及其他一些相关评估组织等”二是对政府绩效评估中的公民参与问题研宄重点关注了目前存在的问题及改进建议,毛寿龙在探讨了公民参与的价值、困境问题之后,就寻求公民参与政府绩效评估的可持续道路提出重视公民参与、提升参与水平、保证制度规范、参与式与专家型评估相结合;何文盛等人在《中国地方政府绩效评估中公民参与的障碍分析及对策》一文中,认为目前地方政府绩效评估存在三种障碍:制度性障碍(缺乏规范的法律制度保障)、机制性障碍(参与机制不完善,局限于评估过程中的“信息供给者”角色)、技术性障碍(专业的评估方法与技术),进而提出了相应的对策建议。

................

3政府绩效管理的经验与启示......23

3.1由行政效率到行政绩效的转变.......23

3.2政府绩效管理的社会条件.......24

4“行政生态理论”的适用性“.........28

4.1行政生态因素”的理论基础.......28

5我国地方政府绩效评估中的生态困境.......34

5.1政治权力与架构........34

6我国地方政府部门绩效管理改进建议

基于对西方国家政府绩效评估理论与实践的研宄分析,对我国政府绩效评估实践的反思,以及对我国政府绩效评估理论发展的不断追问,学界就提升我国政府绩效评估效应、创新政府管理体制机制形成了许多有益成果,而且在政府绩效评估主体多元化、政府绩效评估指标的科学化和“本土化”发展、政府绩效评估的制度建设等几方面形成了基本共识。对此问题的普遍关注某种程度上也反映了我国政府绩效评估中存在的问题以及对其加以改进的复杂性。通过以上分析,笔者对我国政府绩效管理与评估实践的改进提出自己的看法,尽管并不能从整体上对这一问题形成较为全面完整的改进建议。从宏观与微观的双重视角来分析,对政府绩效评估改进这一问题有了清晰的认识。

宏观上分析,任何工具效用发挥的性质与程度离不开他所应用的组织环境、组织结构和运行程序等制度基础。“中国的政府绩效评估问题因国情差异而决定了与西方国家具有明显的区别,西方国家对于政府行为的约束来自于其社会传统和国家法律”,而中国显然不具有相同的社会基础。微观上分析,政府绩效评估实施事实上是一项渐进推进的过程,更多的从微观环节着手,坚持和完善“公民主体”的绩效评估发展方向,加强政府与民众双向信息沟通,是进一步提升我国政府绩效评估的基础工程,对于提升政府行政效能,规范政府行政程序、建设“服务型政府”有着极大的助益。

................

7结语

通过借鉴行政生态学的理论成果和分析路径,本研宄对当前我国地方政府的绩效管理改革探索进行了整体性的梳理,应该明确的是必须重视行政生态因素对我国地方政府开展实施绩效管理创新的影响作用。与西方发达国家政府绩效管理改革的经验相比较,我国地方政府推行绩效管理改革的滞后性很大程度上是经济发展水平、社会发展阶段等历史因素积累的结果。

我国地方政府发展水平和行政生态环境的差异性,决定了借鉴推行现代意义上的政府绩效管理创新并不是简单的照搬和模仿,也不能仅仅停留在为绩效而绩效的阶段,必须以“内源发展观”为启示,更为深刻地对政府绩效管理的概念加以认识和理解,正确分析影响到政府绩效效应发挥的障碍因素,以此才能更好地理解政府绩效的科学性与创新性,才能释放政府绩效管理创新的优势。

回顾以往的政府管理改革历程,中国行政管理体制改革基本遵循了渐进式、“自上而下”与“自下而上”相结合的路径。作者认为本着这种微观增量式的改革方式,循序渐进地推进政府管理创新,重点探索适合中国地方政府情况的绩效改进策略,着力推动地方政府绩效管理中的绩效改进的科学化、规范化发展。长远看,需注重绩效改革的“公共利益”取向,改造落后的行政文化以及逐步完善与政府绩效管理相适应的体制机制建设。就当前地方政府的绩效改革突破点分析,应该继续扩大公民主体参与的实践形式,并建立健全相关规范制度,充分 发和利用电子政务建设的相关成果,借助相应的信息化支撑工具 展绩效评估活动,落实社会反馈和相关绩效评估结论的改进建议,保证绩效管理创新的实施可持续、有成效。

参考文献（略）