我国地下水污染管制政策研究

发布时间：2016-05-12 17:09

第一章 导论

从广义上来讲，我们将地下水定义为埋藏和运动于地面以下各种不同深度的土层和岩石孔隙、裂隙、洞穴中的水；而从狭义上来讲，我们将地下水定义为第一个隔水层以上的重力水，即浅层地下水。地下水是整个地球水体的重要组成部分，并时时刻刻参与到自然界的水循环过程，同时又是构成人类水资源的重要组成部分。按照所处介质不同，地下水可分为孔隙水、裂隙水和喀斯特水；按照埋藏条件不同，地下水可分为包气带水、潜水和承压水；按照埋藏深度不同，地下水可分为浅层地下水与深层地下水①。 从改革开放到现在，我国的社会经济得到了快速发展的同时，国内将近有 9成的地下水受到不同程度的污染。基于我国地下水污染的严重性，中央政府相继出台了《全国地下水污染防治规划（2011-2020）》、《华北平原地下水污染防治工作方案》及《水污染防治行动计划》。在此背景下，本文在分析了我国地下水污染的主要现实原因的基础上，着重研究了地下水污染的管制政策原因，并分析了我国地下水污染管制主体的博弈行为，试图为更好地防治地下水污染提出针对性的政策建议。本章主要介绍本文的研究背景、研究内容、方法和意义及创新点与不足。 

第一节 研究背景

一、我国城市地下水污染程度严重
地质环境监测院发布的信息显示，在被监测的全国 195 个城市中，97%的城市地下水受到不同程度污染，40%的城市呈现出地下水污染加重趋势；在 17 个北方省会城市中，有 16 个城市的地下水污染趋势加重②。从总体上看，我国基本清洁的城市地下水只有 3%。目前，我国的地下水污染正往以下三点趋势发展：第一点趋势是由点到面、第二点趋势是由浅到深、第三点趋势是由城市向农村不断扩展，并且地下水的污染程度会变得越来越严重。在 2014 年，国土资源部监测了我国 202 个地级市的地下水水质，共 4896 个监测点，其中包括国家级监测点 1000 个。根据《地下水质量标准》（GB/T 14848-93）的规定，地下水水质综合评价结果为优良级的监测点 529 个，占总数的 10.8%；地下水水质为良好级的监测点 1266 个，占总数的 25.9%；地下水水质为较好级的监测点90个，占总数的1.8%；地下水水质为较差级的监测点2221个，占总数的45.4%；地下水水质为极差级的监测点 790 个，占总数的 16.1%。主要超标组分为总硬度、溶解性总固体、“三氮”、氟化物、硫酸盐等，其中个别地下水监测点的水质存在砷、铅、六价铬、镉等重（类）金属超标的现象③。
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第二节 研究内容、方法及意义
从现有文献看，大多数文献是从环境工程的视角研究地下水污染，更注重地下水污染的现实原因而忽视了其背后的政策及制度原因。本文从管制经济学的角度，利用委托-代理理论的经典的 P-R-A 分析框架，构建出包含中央政府、地方政府及企业的三方委托代理模型，发现现行的政府绩效考核制度是造成我国地下水污染的重要原因。另外，本文根据查阅文献及统计资料，详细地阐述了造成当前我国地下水污染局面的主要原因和政策制度原因，，并尝试提出具有针对性的政策建议。 本文的具体内容如下：1.第一章导论，主要概述选题背景、研究内容、方法及意义，另外还包括创新点及不足之处。2.第二章理论基础及文献综述，对涉及地下水等环境公用事业的理论及有关学者的文献进行梳理综述，主要包括外部性理论、管制俘虏理论、委托代理理论及相关文献。 3.第三章分析我国地下水污染的主要原因及管制政策原因，包括法规政策和管制体制两个方面。研究发现法律法规体系不完善和监管体制不健全是需要解决的两个重要问题。4.第四章着重研究现行政府绩效考核制度下中央政府、地方政府及企业三方的博弈行为。研究发现地方政府与企业存在合谋的内在激励，并提出现行政策下的合谋防范机制以加强对我国地下水污染的治理。5. 第五章研究了加强我国地下水污染管制的政策思路，包括完善法律法规、创新管制体制、健全监测评价制度、优化政府绩效考核制度。  
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第二章 理论基础及文献综述 

第一节外部性理论及文献综述
沈满洪（2002）认为可以将外部性分为两类：一类是从外部性生成主体的角度来定义；另一类是从外部性承受主体的角度来定义⑦。在第一类中，萨缪尔森(P.A.Samuelson)及诺德豪斯(W.D.Nordaus)认为外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形⑧；在第二类中，兰德尔认为外部性是用来表示某些效益或成本被强加给没参与决策的经济主体⑨。布坎南（Buchanan,1962）和斯图布尔宾（Stubblebine,1962）给出了外部性的形式化定义，即外部性就是经济主体的福利函数受到其他经济主体某个经济活动的影响⑩。 新古典经济学家马歇尔（A.Marshall,1890）在《经济学原理》一书中首先提出外部经济概念，这一表述为后来外部性理论的正式产生提供了重要的思想源泉。在马歇尔的开创性研究后，福利经济学创始人庇古（A.C.Pigou,1920）从福利经济学的角度引出外部性理论，通过分析私人边际成本和社会边际成本、私人边际收益和社会边际收益提出完全依靠市场以到达最优配置资源从而达到帕累托最优是不可能的。根据影响效应的不同，外部性可被分成两个部分，即正外部性和负外部性。正外部性是指某一经济主体的生产或消费对其他经济主体产生正的影响，使得另一经济主体受益而其又无法向后者收取费用的现象；负外部性是指某一经济主体的生产或消费对其他经济主体产生负的影响，使另一经济主体利益受损而前者又无法为后者提供补偿的现象。如果产生的是正外部性，那么边际社会收益大于边际私人收益；如果产生的是负外部性，那么此时边际社会成本大于边际私人成本。
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第二节 政企合谋相关文献综述
合谋行为早已存在于人类社会，但是，从合谋理论的出现到被应用于经济学研究领域却花了很长时间。早期的阶段，产业组织间的企业往往存在着合谋行为，而且经济学家主要是利用合谋理论来解释这一时期内出现的这一行为现象，即在价格竞争时企业间出现的默契合谋。直到后来，以 Laffont 和 Tirole 为代表的经济学家奠定了组织内部合谋理论的一般研究范式。他们通过使用博弈论和不完全契约理论，从产业组织内部的视角引入合谋理论，并对组织内部的合谋行为进行研究。为此，他们建立了产业组织内部合谋行为的一般分析框架，即 P-S-A 框架17。这一模型分析框架亦被我国学者应用到环境治理问题中。 政府参与环境治理的重要途径之一是环境管制，但是由于信息不对称问题，使得中央政府在执法过程中，中央政府难以发现管理者即地方政府与企业的合谋行为。聂辉华和李金波（2006）首次把“政企合谋”定义成地方政府为了谋求比较政绩而纵容放任、默认许可企业选择破坏环境式的生产方式的这类行为。一方面，在财政分权与晋升激励的条件下，地方政府及其官员为了地方收入和官途，另一方面，企业为节省成本增加利润而逃避管制，二者相结合达成合谋的局面。但是，合谋产生的外部性事件如生产安全事故和社会公共问题却由社会公众承担，并损失中央政府权威和利益。例如，Cai 和 Liu（2009）认为为了争夺资金资源，地方政府不惜包庇企业的逃漏税行为，造成中央政府税收严重流失；Jia 和 Nie（2015）认为，我国大量的矿难事故与地方政府忽视对煤矿企业的安全管制有很大关系。 
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第三章 我国地下水污染的来源及管制政策分析 ...... 14
第一节 我国地下水污染的来源分类分析 ..... 14
第二节 我国地下水污染的法规政策分析 ..... 20
第三节 我国地下水污染的管制体制分析 ..... 23
第四章 我国地下水污染管制中三方博弈分析 .... 25
第一节 中央、地方政府及企业的博弈分析 ....... 26
第二节 构建我国地下水污染的防范机制 ..... 27
第三节 基本结论 ..... 33
第五章 我国加强地下水污染管制的政策思路 .... 36
第一节 完善地下水污染管制法规体系 ....... 36
第二节 加强地下水污染防治管制体制 ....... 37
第三节 健全地下水环境监测评价制度 ....... 39
第四节 优化政府绩效考核评价制度 ..... 40

第五章 我国加强地下水污染管制的政策思路

第一节 完善地下水污染管制法规体系

我国目前尚缺少一部完全意义上的地下水污染防治法，虽然《水法》和《水污染防治法》已经作出有关于地下水污染的法律规定，但是那些法律约束大多是仅原则性的规定，不具备系统性，同时也没有针对性，总体上不利于实践操作工作的展开。因此，我国政府应当在广泛吸收各界人士的建议下，尽快出台一部水资源保护法。 在立法形式上，全国人大常委会可以考虑以《中华人民共和国地下水资源保护法》命名，以区分已有的《水污染防治法》。重要的是，该部法律须要坚持从整体上统筹管理保护我国的地下水资源，所以应当把地下水资源的开发利用与污染防治二者结合起来。为了确保法律的有效施行，强化执法，各国在制定保护水资源立法实践中都强化了法律责任方面的规定。我国的《环境保护法》、《水污染防治法》等单行法主要规定了环境污染的民事责任和行政责任。只有造成重大污染事故才适用《刑法》。与国外相比，我国对地下水污染的惩罚不足以抑制污染事件的发生。 为此，我国新的立法应当按照“污染者负担、受益者补偿”的原则，提高民事赔偿数额，强制其排除危害，并将民事、行政和刑事责任三者有机的统一起来，使污染者或破坏者为其行为付出相应的代价。另外，我们应当规范公共部门的排污行为，避免其沦为特权部门非法排污，以维护法律的权威和执法的公平。 

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结论

诉讼是公众维护自身合法权益的重要途径，环境公益诉讼是指环境侵权行为损害社会公共利益，或者侵害了不特定多数人的共同利益时，由特定主体提起的诉讼。然而自新修订的《民事诉讼法》实施以来，一方面是我国屡屡被曝光的环境污染事件，另一方面是公众的环境诉讼之路艰难漫长。这与我国环境公益诉讼制度的不足有很大关系：第一，法律设定的原告范围过窄且主体不明确。《民事诉讼法》第五十五条只把有关机关与组织列为环境公益诉讼的原告主体，排除个人且未对所谓机关组织作出明确规定；第二，举证责任倒置的规定尚不明确。在环境民事诉讼中，违法者即被告相对于原告一般拥有信息、资金和技术优势，原告处于劣势不利于收集证据；第三，为公共利益发起的诉讼案件没有被明确纳入到《诉讼费交纳办法》中，这不利于受害者发起诉讼，尤其是含有大额的环境公益诉讼案件，也削弱了律师积极参与公益诉讼案件的动力。 可见，完善法律、维护公共利益的普遍诉求已经切实的摆到法律制定者和政府主管部门的面前。完备的环境公益诉讼法律这不仅能摆脱目前法律的尴尬境地，还能为公众积极参与保护环境的实践提供有效的法律工具。 
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参考文献(略)

本文编号：44346