我国产能过剩的体制原因与对策研究

第 1 章   绪论

1.1 研究背景和意义

1.1.1 研究背景

近几年来，受国际金融危机和国内市场疲软的双重影响，我国部分行业的产能过剩问题凸显，引起了中央的高度重视。2012 年 12 月召开的中央经济工作会议将化解产能过剩矛盾列为 2013 年政府的一项重点工作。2013 年 10 月，中央下发了《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》。2013 年 12 月召开的中央经济工作会议继续把化解产能过剩矛盾作为来年的工作重点之一。2014 年 12 月召开的中央经济工作会议再次强调要全面化解产能过剩。2015 年 3 月份召开的全国两会，如何化解产能过剩问题成为代表委员们热议的话题之一。显而易见，近阶段的产能过剩备受关注。

简要回顾近十年的我国经济发展历程，我国产能过剩问题早在国际金融危机爆发之前就进入了中央的视野。2005 年底，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）明确圈定了 11 个过剩行业。2006 年 3 月，中央下发通知，明确指出钢铁、铁合金、电解铝等行业的产能过剩问题，并提出了调整过剩行业的总体要求、原则和措施。2009年 9 月，中央再次下发文件指出，钢铁、水泥、平板玻璃等行业产能过剩问题严重、重复建设问题突出，电解铝、造船、大豆压榨等行业产能过剩矛盾也十分明显，大型锻件存在隐忧；同时，该文件还制定了抑制产能过剩和重复建设的原则和涉及行业的产业政策导向，并从严格市场准入、强化环境监管、依法依规供地用地等角度制定了措施。2010 年 4 月，中央又下发通知，明确钢铁、水泥、煤炭等行业淘汰落后产能的任务，建立和完善约束机制、激励机制、监督机制等制度，并制定了工作分工表。

当前，中央已制定一系列政策和措施来治理产能过剩问题，取得了一定成效，但始终未能达到预期目标，甚至有些行业还陷入“越治理越过剩”的怪圈。现阶段的产能过剩不仅受到国内外市场需求疲软的外在影响，同时，也受我国经济的发展理念、发展阶段以及体制机制等其他因素影响，其反复出现有着更深刻的原因。因此，产能过剩问题需要深入研究。鉴于该问题是近些年来的热点，理论界对此已有大量研究，这既是研究该问题的基础，也是创新突破的难点。

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1.2 研究思路及方法

1.2.1 研究思路

首先对国内外研究文献和我国产能过剩的表现及特征进行系统梳理，其次运用经济学理论从体制根源上找出该问题的症结，最后提出合理的治理对策。

本文共分为六个部分：

（一）绪论：介绍写作的选题背景和意义，简要概述研究思路及方法。

（二）产能过剩文献述评：对国内外相关研究文献进行述评，主要集中于三个方面：产能过剩的概念、产能过剩的研究分歧、产能过剩的原因与对策。

（三)研究产能过剩的理论基础及产能过剩实质：发掘产能过剩的理论基础，指出我国产能过剩的实质，并推出结论：治理我国产能过剩问题必须进一步深化体制改革。 

（四)我国产能过剩的表现及特征：描述我国产能过剩的表现，并对其特征展开如下论述：产品价格相对下滑、企业盈利大幅下降、重复建设较为普遍、折腾经济十分严重、投资规模过于庞大、供求关系严重失衡和集中在低水平行业。

（五）我国产能过剩的体制原因分析：分析我国 GDP 导向下的考核机制、分税制下的财政管理体制、公共权力监管制度、投资约束和责任追究机制、宏观调控下的产业政策，同时，对我国的分配体制、要素市场和环境成本进行考量。

（六）基于体制原因的治理对策：转变粗放型发展理念，完善政绩考核机制；深化税制改革，完善财政管理体制；加强法治建设和监督，遏制不负责任的投资现象；把握国家大政方针，制定合理产业政策；深化经济体制改革，重建“个人所有制”；正确处理政府与市场关系，充分发挥“两只手”的作用；深化分配体制改革，扩大有效需求；加强经济理论学习，遵循经济发展规律。

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第 2 章   产能过剩文献述评

2.1 产能过剩的概念

产能即生产能力，在现代汉语词典里，是指企业在正常状态下能够达到最高产量的实力。产能过剩，即企业生产能力的过剩，其概念来源于近现代微观和宏观经济学。产生于社会化大生产时代的近现代微观和宏观经济学，重点研究了市场经济。产能过剩作为市场经济常见的经济现象，在欧美等发达的市场经济国家并不罕见，因此，国外学者对此问题的研究要早于我国。国外最早可追溯到美国学者爱德华·张伯仑(1933)，他在《垄断竞争理论》一书中认为，生产能力过剩是指在垄断竞争市场环境下，厂商的实际生产能力通常要小于最佳生产能力的现象。另有国外学者 J·S·贝恩(1959)认为，过度竞争指在部分行业集中度低的产业中持续存在过度供给或过剩生产能力且经济绩效差的现象。之后，国外其他学者（Morton & Schwartz, 1972；Eaton, 1979；Sahay, 1990, etc.）也下了类似定义，实际生产能力远远大于市场需求就是产能过剩。

我国理论界普遍认为，20 世纪 90 年代中后期，我国首次出现了产能过剩现象，伴随该现象的产生，我国这方面的研究迅速增多。国内学者对产能过剩的概念有不同观点，大致分三类。第一类观点主要从微观角度分析。卢峰(2010)认为，产能过剩是指行业长期闲置产能并超过合理界限，通常伴随产品价格下降和企业利润减少以至持续亏损的经济现象。第二类观点主要从宏观角度分析。如庄健（2006）认为，产能是否过剩不仅要看生产能力和可能供给量，而且要看与之相对应的需求量，同时，，还要重视产能过剩的结构问题。赵振华（2014）认为，产能过剩是从全行业和生产周期的角度来判断生产能力远远超过需求，导致大量产能长期闲置的现象。第三类观点综合考虑。张晓晶(2006)认为，微观产能过剩指厂商将资本边际收益维持在边际成本水平之上时出现的过剩现象；宏观产能过剩指经济活动没有达到潜在产出水平（潜在产出是整个社会在给定条件下，各类生产要素在正常范围内得到充分有效利用时所能实现的产出），从而使资源未能充分利用的现象。曹建海、江飞涛(2010)认为，产能过剩是指厂商提供的生产或服务能力持续超过均衡价格时的市场需求的现象，与重复建设、过度投资、恶性竞争以及过度竞争所指的是同一现象。

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2.2 产能过剩的研究分歧

一是如何看待产能过剩问题。大部分学者认为我国部分行业存在严重产能过剩问题，政府需要对产能过剩行业加以适当调控和引导；这一观点显然得到中央高层的认可。但也有部分理论界人士（如：茅于轼，2006 ；左小蕾，2006 ；刘福垣，2006；叶檀 2010）对我国产能过剩提出了质疑，认为市场经济本身就是过剩经济。也有学者提出应该辩证地看待我国现阶段的产能过剩，如钟春平（2014）认为，目前对产能过剩的强调可能过头了，行业协会提供的数据可能夸大了该问题，多数企业的产能利用率仍处于合理的水平，且现阶段治理政策“淘汰和清理的落后产能”主要针对产能较小的企业，规模大、产能高的企业受到了保护，这可能进一步加剧产能过剩。二是产能过剩的判断标准。由于各行各业存在不同特性，对产能过剩的判断并不存在统一标准，国内外学者测度方法主要包括单一指标法（产能利用率）、综合指数法、峰值法、生产函数法、数据包络分析法（DEA）、随机生产前研法（SPF）等。三是产能过剩的类型。不同学者对产能过剩有不同划分，本文根据研究需要列出以下分类。周其仁（2005）从所有制的角度考察我国产能过剩行业：国有垄断行业和几乎全行业都是民营企业，产能过剩一般不严重；多种所有制并存、政府干预频繁，且市场易进不易出的行业若存在产能过剩，则一般比较严重。李江涛（2006）根据国有企业和民营企业两大类不同厂商的特性，将产能过剩区分为政府性产能过剩和非政府性产能过剩。王岳平（2006）将目前和未来生产能力与需求量的比值超过正常范围，分别称为即期产能过剩和预期产能过剩。刘世锦（2009）把产能过剩分为：正常产能过剩、结构性产能过剩、周期性产能过剩和长期性产能过剩。

综合以上学者的研究成果，可以得出以下结论：一是从经济发展和社会稳定的角度看，治理产能过剩十分必要。虽然适度产能过剩有助于市场机制发挥优胜劣汰作用，从而优化资源配置，提高资源利用水平和劳动生产效率，但是严重产能过剩会给经济和社会发展带来许多负面影响。比如短期来看，企业产品价格下跌，效益下滑，开工不足，资源闲置浪费。从整个行业来讲，国内消化不了，就可能使出口增加，顺差加大，则国内资金增加，国内贷款增加，从而使产能进一步扩大，形成恶性循环。长期来看，产能过剩不仅对经济增长的可持续性造成影响，还会影响我国的就业及社会稳定，同时，对我国“两型社会”建设也极为不利。二是产能过剩的判断标准除了单一指标法（产能利用率）之外，还可用其它方法测量，尽管会因为行业属性、数据可获得性等发生变化，但类型相似的行业可采用相同的判断标准。三是应依据行业的类型和性质分类治理产能过剩问题。比如行业是否为政府和国企所主导、产能是短期过剩还是长期过剩；同时考虑行业是否存在结构性过剩和周期性过剩。显然，多种所有制并存、非完全竞争的行业存在的产能过剩问题是国家需要重点关注的。更进一步说，在垄断竞争市场下多种所有制并存的行业若存在产能过剩，则是国家治理的重点；若该类型的行业不存在产能过剩现象，国家也应该纳入监控的范围内，防止未来出现产能过剩。

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第 3 章  研究产能过剩的理论基础与产能过剩的实质 .......... 9

3.1 研究产能过剩的理论基础 ......... 9 

3.1.1 市场竞争与政府干预的相关理论 ....... 9

3.1.2 经济危机的相关理论 ................. 9

第 4 章  我国产能过剩的表现及特征 .............. 13

4.1 我国产能过剩的表现 .................. 13

4.2 我国产能过剩的特征 ................... 14

第 5 章  我国产能过剩的体制原因分析 ............. 19

5.1 GDP 导向下的考核机制 ............ 19

5.2 分税制下的财政管理体制 .............. 20

第 5 章   我国产能过剩的体制原因分析

我国严重的产能过剩问题有着方方面面的原因，从体制上考察，主要体现在以下方面：

5.1 GDP 导向下的考核机制

不可否认，GDP 导向下的考核机制对起步阶段的经济发展起到了巨大作用，我国改革开放的巨大成绩与它是分不开的。这是因为在 GDP 导向下的考核机制面前，它使得广大干部产生了这样的发展理念：不管什么猫，只要能抓住老鼠就是好猫；要符合上级的考核要求，就要拼命发展经济。发展理念在一定程度上是受制于考核机制。考核机制正如老师出题，发展理念就如学生答题，有什么样的题目，就有什么样的标准答案。学生若不符合标准答案，尽管下了功夫，照样低分。这就导致粗放型发展理念和增长方式在全国各地大行其道。在改革开放初期，我国经济总量比较低，相比于集约型经济增长方式，粗放型更加容易使经济总量快速增长。但是，GDP 导向下的考核机制所引致的粗放型发展理念和增长方式，也造成了资源极大的浪费和环境的严重破坏。

产能过剩就是资源严重浪费的表现形式之一。在产能过剩问题上，多数都与领导干部的“GDP 崇拜”密切相关。以 GDP 为导向的考核机制使得官员为了追求 GDP，往往忽略了经济社会的可持续发展，往往忽视了经济发展的质量和效益。他们大都只顾眼前利益，不顾长远利益；只顾局部发展，不求全局发展。尤其是在党政干部换届时，过度追求经济发展速度的现象特别明显。这是因为新上任的官员一定得干出一点政绩，才能显示其存在感和影响力，才有利于日后的升迁。即俗话中的“新官上任三把火”，当代的做法，就是从经济上出政绩。为了迎合政绩考察，折腾经济、重复建设、“面子工程”、“形象工程”并不鲜见。在这些官员心里，GDP 永远排在首位，至于这么做会不会占据大量的资源，会不会浪费许多人力物力，会不会破坏生态环境，甚至会不会债台高筑，会不会民怨沸腾等，对他们来说并不重要。有了经济上的政绩，尽管有浪费损失、环境破坏和产生债务等后果，甚至造成恶劣影响，他们依然可异地为官，甚至照升不误。这就是造成我国产能严重过剩的重要政治体制原因。

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第 6 章   基于体制原因分析的治理对策

若要治理我国当前的产能过剩问题，并使其得到根本性好转，应该从体制入手。具体提出的对策如下：

6.1 转变粗放型发展理念，完善政绩考核机制

我国严重的产能过剩，从根本上来说，就在于 GDP 的考核机制引导着各级政府盲目投资。因此，治理产能过剩，有必要转变发展理念，完善政绩考核机制。十八届三中全会提出，要“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重”。2015 年 5 月份中央出台了加快推进生态文明建设的意见，倡导绿水青山就是金山银山。显然中央已经非常重视转变粗放型发展模式和完善政绩考核机制，但是也应该看到以下事实：转变粗放型发展方式不是十八届三中全会才提出的，尽管多年来政府和学术界都倡导扭转粗放型发展理念，但是实际经济运行往往还是粗放型模式；尽管新一届党中央明确提出在增长导向上纠偏，但是我国依然强调“发展是硬道理”和“保持经济中高速增长”。2015 年 1 月，上海市的政府工作报告取消了 GDP 增长目标，引起舆论广泛关注，认为上海市可能淡化 GDP 考核；然而在 3 月份全国两会期间，上海市长称政府并未取消 GDP 考核。可见，中央已经正视了 GDP 导向下的考核机制存在的弊端，并且这种考核机制在短期内会得到一定纠正，但完全被综合考核机制所取代在现阶段不太可能。因此，完善政绩考核机制的关键问题在于如何使中央精神落到实处，这需要有壮士断腕的气魄；不然，产能过剩无法得到有效治理。

从治理产能过剩的角度，我国现行的财政体制可在以下两个方面进行完善。一是要根据中央和地方的实际情况，严格遵循事权和财权相结合的原则，完善财政管理体制。这一改革的主导权在中央。新一届政府推出的简政放权，一定程度上也在为地方政府减负，但是仅仅减负还不够，还应从税收制度入手，增加地方政府的财政收入的来源。土地财政方式不可持续，多地出现的地方债务危机就是明证。尽管地方债务危机会对政府公信力等造成影响，但是中央不能通过实行转移支付等暂时性帮助来使地方政府度过债务危机。因此，中央应让地方政府合理合法地取得合适的税权。比如全国统一征收的地方税种由中央立法，同时赋予地方政府一定的调整权；允许地方政府结合实际在地区内开征独特税种。二是财政体制由建设型转为公共财政型。这需要改善民生、提振消费，使税收制度与投资建设和消费之间产生良性循环。同时，进一步深化税制改革，通过减税和退税的形式在制度和心理上改变人民的消费心理预期，从而藏富于民，稳定提高人民收入和生活水平，为提高居民消费率打下基础；从而扩大消费市场，为远期的税收收入增长提供源泉。这就使得消费在财政收入的比重有所提高。深化税制改革，完善财政体制是从源头上来引导地方政府和国企理性投资，从而避免盲目投资造成产能过剩。

参考文献（略）