经济集聚与中国地方政府税收竞争行为研究

发布时间：2016-05-20 05:33

1 导 论

21 世纪以来，尽管中西部地区利用国家安排的一系列税收优惠政策进行了大张旗鼓的招商引资活动，依然没有扭转经济活动快速向东部沿海地区集中的趋势，境内外的资本和内陆各省份的劳动力资源大量集中在东部沿海发达地区，其中以珠三角，长三角和环渤海湾地区最为突出，形成了经济资源和产业的空间高度集聚态势。以外商投资总额的地区分布为例，2012 年外商投资总额排名前九的省份都位于东部沿海地区，其中华东三省市（上海、江苏、浙江）的外商投资总额在全国的比重就高达 40%，如加上广东省则该比重超出55%。①随着经济资源向东部沿海地区高度集聚，产业（如制造业、服务业）在东部沿海地区集聚的趋势也越来越明显。对于中国经济资源和产业分布的空间集聚，以克鲁格曼为代表的经济学家在 20 世纪90 年代构建的新经济地理学②给我们提供了一个很好的研究框架。新经济地理学通过强调在不完全竞争条件下由于运输成本和规模报酬递增而产生的第二性地理（second naturegeography）①对经济活动的空间定位作用，研究现实中不同规模、不同形式的生产空间集中机制，揭示经济活动的空间分布规律，进而解释地区间经济差距的形成。
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2 理论基础与文献回顾

2.1 传统税收竞争理论

标准税收竞争模型利用一个相对简单的框架分析了税收对于资本流动的效应，从而得出了现代税收竞争理论的一个核心结论，即由于资本流动性存在，地区间税收竞争会导致次优的均衡税率以及地方公共服务供给不足。模型假设存在大量同质辖区进行一次的税收博弈；厂商在完全竞争市场条件下的生产活动遵循规模报酬不变的新古典生产函数，劳动和资本是全部的生产要素，国家资本总量固定，但可以自由流动，而劳动力在地区间不能自由流动；代表性消费者在劳动力报酬和资本收入的预算约束下，选择公共品和私人消费品最优的数量组合以实现效用的最大化；地方政府在财政收支平衡的预算约束下，选择对资本课税来为地方公共支出融资。在上述前提下，Z-M 的研究结论是：只要辖区数量足够多，资本供给具有完全弹性，对流动性要素征收任何税收都将转嫁到非流动要素上，因而任意辖区的税率变动都将无法影响资本的税后回报率，这意味着如果某个辖区降低税负以获得更多的资本，那么就会导致税收上的“逐底竞争”。在最终均衡结果中，尽管资本于辖区间的分布并没有发生改变，但是地方税率均处于次优水平，公共品供给严重不足。

2.2 新经济地理学税收竞争理论

在 FKV 框架下，经济活动的集聚取决于两种效应，市场接近效应（home market effect）和生活成本效应。前者是指：在同等条件下，企业选择生产区位时大多倾向于市场规模较大的地区，这样不仅可以节约产品的运输成本，还可以实现规模经济；后者则是指：拥有较多企业的区域本地生产的工业品种类和数量较多，运输成本方面的优势降低了产品销售价格，使得该区域消费者的生活成本较低。两种效应的存在均会产生吸引人口或资本的向心力（Centripetal forces），向心力并且具备自我强化的特征，在循环累积的作用机制下中心区的规模经济优势得以强化，集聚的程度不断提高。然而，经济空间并非只存在向心力，当企业在一个地区过于集中，过度拥挤产生的不经济因素会形成一种方向相反的离心力（Centrifugal forces），促使部分企业选择竞争者较少的区位，这被称为市场拥挤效应。向心力与离心力之间的相互作用导致了现实经济空间的多变性。当向心力大于离心力，任何初始的冲击将进一步自我加强，促进所有工人进而所有企业集中到一个区域，经济系统出现核心-边缘均衡结构；当离心力大于向心力，，初始冲击积聚的优势会被拥挤效应所抵消，经济系统将回归到初始的对称性均衡。

3 税收竞争的有效性分析 ........... 23

3.1 要素流动的影响因素分析............. 23

3.2 税收竞争有效性分析：基于标准税收竞争模型 ..... 28

3.3 经济集聚下的税收竞争与要素流动 ........... 36

3.4 小结 .......... 51

4 中国地方税收竞争的制度背景分析 ............... 52

4.1 市场化改革：“以足投票”竞争机制的形成.... 52

4.2 分权化改革：竞争能力的形成 .... 54

4.3 官员晋升考核机制：竞争激励机制的形成 ................. 59

4.4 地方税收竞争行为的阶段性特征：竞争手段的变化........................ 59

4.5 小结 ........................ 66

5 改革开放以来中国的经济集聚与区域性财税政策 ........ 67

5.1 经济活动的空间分布与集聚程度变化......... 67

5.2 阶段性区域财税政策的有效性分析..... 76

5.3 小结 ............... 79

6 集聚效应对中国地方税收竞争行为的影响

6.1 引言与文献研究回顾

结合上述理论视角观察中国经济现实会发现，由于资源禀赋和发展阶段差异，区域经济呈现明显的非匀质状态，无论是经济活动抑或人口都高度集聚于东部沿海地区。那么，这种集聚效应是否影响了我国地方政府间的税收竞争行为；答案是肯定的，集聚效应究竟是加剧了地区间税收“逐底竞争”态势，还是使其趋向“逐顶竞争”呢？雷根强和何惠敏（2009）利用 1978-2005 年省级面板数据进行回归分析，发现产业集聚程度较高的东部地区是我国经济的“中心区域”，比处于“外围区域”的中西部地区在税收竞争方面更具优势，即产业集聚实际上降低了区域间税收竞争的激烈程度。付文林和耿强（2011）在新古典投资决策模型基础上纳入经济集聚因素，以考察税收激励对投资地域选择的影响。研究亦发现东中部地区出现的经济集聚的确能为地方财政带来一定的集聚租金，为地方政府吸引非国有经济投资提供了差异化的竞争策略。钱学锋等（2012）利用 1999~2007 年中国地级市工业企业微观数据，检验集聚经济与企业税收负担之间的关系，结论却发现中国的地方政府并没有对集聚租征税，“逐底竞争”依然是地方政府之间竞争策略的通常选择。也就是说，目前中国并不存在通过集聚经济创造集聚租来引导地方政府实现良性税收竞争的自发协调机制。

6.2 计量模型、变量数据与估计方法

目前，我国税收的立法权高度集中，地方政府几乎没有决定本地税率的自主权，一些主体税种的税率在全国范围内高度统一，如企业所得税、个人所得税、增值税、营业税等。因此，地方政府之间的税收竞争主要表现为税收努力程度的不同，如为本地企业争取更多税收优惠、私下给予税收返还和放松对个别企业的征管力度等，从而导致地区间宏观税负水平的不同。另一方面，基于地区间差异化的产业定位和发展战略，地方政府将区别对待不同行业的资本流入，因而在税收竞争手段和力度上也会不一致。因此，我们利用地区间的行业综合税负作为税率的代理变量，以反映我国地方政府间税收竞争行为的特质。此外，作为企业投资成本最大的税种，企业所得税是地方政府税收竞争的重要手段。除了地区的行业综合税负，本文计算税负指标时还考虑了企业所得税负。其中，综合税负为分地区分行业口径的全部税收收入占 GDP 的比值；企业所得税负为分地区分行口径的企业所得税收入占 GDP 的比值。

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7 主要结论与研究展望

7.1 主要结论

本文根据新经济地理学和税收竞争理论，在规范分析的基础上建立了一个涵盖地区经济发展异质性与行业集聚因素的税收竞争模型，集中考察了中国地方政府税收竞争行为的特质，并进一步检验了集聚效应对不同性质经济区税收竞争行为的作用机制。全文的主要结论如下：第一，从理论上分析了税率变动对要素流动的影响。税率上调会使流动性较强的要素（如资本）流出本地区，进而导致税收收入外溢，因而会促成地方政府间形成以不断降低税率——即“逐底”为特征的竞争机制。然而把空间维度的集聚因素引入税收竞争模型，考虑规模报酬递增和贸易成本等现实条件后，税收竞争机制的有效性发生了改变。在经济一体化进程中，要素和产业的空间集聚能产生吸引更多要素流入的“集聚力”，这种自发的市场力量使得具备集聚优势的地区无需通过降税刺激就能吸引资本自动的流入。这意味着非匀质的地区结构实际上弱化了税收对要素流动的作用机制。

7.2 政策蕴含

鼓励资本、技术和人口的空间集聚，缓解地方恶性税收竞争的压力。改革开放初期，中国政府实行的地区差别化税收优惠政策，对促进东部沿海地区的外向型经济发展起到了积极作用。随着资本大量在东部沿海发达地区集聚，产业集聚所带来的知识、技术等经济外溢效应，使得企业加速向沿海地区集中。由于企业在一个产业集聚区的投资会获得更高的投资回报（集聚租），经济发达地区的地方政府往往可以通过采取高税率政策攫取一部分集聚租。然而上文全国层面的实证结果来看，地方政府并没有改变一贯的“逐底竞争”做法，“竞次”式的税收竞争手段是地方政府招商引资以促进经济增长的常用方法。这一方面可能是由体制缺陷造成，而另一方面也说明了我国经济集聚的程度远未达到让地方政府放心利用集聚租提高税率。因此，首先进一步提高东部沿海地区的产业集聚仍然很重要。让各生产要素按照“以足投票”的原则来正常流动，充分利用东部沿海地区在中国整体经济上的拉动作用，逐步确立东部沿海各地域在国际经济中的竞争优势，这可以提高当地地方政府利用集聚租征税的信心，亦可有效的支援中央政府的整体经济战略的实现。

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参考文献（略）

本文编号：47306