扁平化架构下的大都市政府结构研究

1政府结构扁平化的理论与实践

在分析大都市政府结构之前,对相关理论的梳理是必要的,也是有益的。“理论的目的通常是为了我们能够更有条理、更全面地理解世界,否则我们对世界的理解或许是不连贯的、割裂的”。理论是对事实的提炼和重构,反过来又推动实践的发展。对以事实为基础而建构起来的理论有了整体的了解,才能有助于我们更清楚地分析实践。因此,本章的内容首先对政府结构扁平化理论产生的时代背景和现实依据进行历史考察,把握理论的基石;其次,探讨政府结构扁平化的理论溯源,为研究大都市政府结构做好理论铺垫;再者,对政府结构扁平化理论的内涵进行深入分析;最后,对这一理论在西方发达国家的实践运用情况进行概述。

1.1政府结构扁平化理论的历史考察

如果我们询问任何一个人,政府的特征是什么,大部分人的回答可能都会反映出等级特征的形象,包括职位(组织赋予人们的地位和头衔、专业分工(工作划分)、规章制度(组织完成任务的程序和流程、上下级关系(谁是负责人和谁不是负责人、责任等等。正如唐斯所指出的那样,政府官僚机构总是不可避免地趋向于僵化死板和更多的等级限制。扁平化结构在企业的成功运用,为政府结构变革提供了借鉴模式,使这一模式运用于政府领域,实现对传统科层制结构的优化与整合成为可能。同时,信息网络技术的发展和广泛运用,也为政府扁平化创造了现实条件。

1.1.1政府结构扁平化理论产生的时代背景

任何一种理论的产生都有其特定的时代背景。政府结构扁平化理论的产生并非偶然,它与信息化时代下科层结构弊端暴露以及公众对政府运作效率的要求都密切相关。深入了解政府扁平化结构理论产生的时代背景能使我们更好地理解这一理论内涵。

以工作流程再造为重点内容的“企业再造”理论在西方发达国家迅速推广,得到企业界的受到广泛关注,不仅大大提高了顾客的满意度,也为企业带来了显著的经济效益,获得了前所未有的收入。

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1.2政府结构扁平化的理论溯源

政府结构扁平化是基于组织理论的一种探索和选择,但其改革路径和思想又来源于新公共管理理论,在实践中也极大地丰富和发展了这一理论。因此,政府结构扁平化的理论基础主要是组织理论的研究成果和新公共管理思想两个方面。

1.2.1组织理论

西方有关组织管理的研究虽然未形成一个公认的理论体系,学者们对组织理论的内涵也没有形成一致的看法,但研究成果已经相当丰富。这些研究成果是政府结构扁平化的理论基础,同时,也为本文的研究提供了一个分析工具。

大多数组织理论家通常从普适性的角度来考虑问题,他们认为有关组织结构的研究对各种组织都适用,并没有把政府组织作为一种特殊的组织来考虑。理查德斯科特在《组织理论》一书中将组织研究分为社会心理层面、组织体层面(即结构层面)和生态群层面三个基本的分析层面,社会心理层面研究关注的是组织的个体行为以及个体参与者之间的人际关系,属于微观类型;组织体层面关注组织的结构和过程,而生态群层面的研究则将组织视为一个更大的关系体系里的实体,这两者都属于宏观类型。因此,按照斯科特的观点,对组织结构的研究是从组织体层面分析,解释不同组织及其组成部分的结构特征。在他看来,早期的组织研究主要集中在社会心理层面,而对于结构层面的分析在世纪年代初期开始成为主流。理查德达夫特则从组织理论与组织行为学的差异来定位组织理论,认为两者的区别在于宏观与微观的视角不同。组织理论是以整个组织作为分析单元的一种宏观角度的研究。“组织理论考察人们是如何集合部门及组织的,如何关注组织这一层次上的结构和行为的差别”气达夫特认为,组织行为学的研究单元是组织中的个人,组织理论虽然也涉及到个人,但不是分析的重点,而是以整体的方式来研究。因此,组织理论是由不同学科组成的研究领域,不仅包括社会学家、心理学家、经济学家的系统分析,也包含了管理人员、行政管理和顾问们的实践经验。组织理论可以定义为研究组织的结构、职能和运转以及组织中群体和个人的行为。组织理论中有关组织结构的研究则是对一般组织从宏观角度做出的本质性解释,主要包括组织结构变量、情境变量、与结构相关的组织绩效三个方面。

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2大都市政府结构扁平化变革的相合性模型

2.1大都市政府结构扁平化变革模型的构建

政府结构虽然具有相对稳定性,但并不是一成不变的,同其他组织一样,它需要与外部环境不断地交换信息、能量和物质,经过转换,向外部环境输出。如果输入输出顺畅,则表示政府结构与外部环境相适应,反之,则表现出结构无效的部分特征,需要通过变革进行优化调整。

2.1.1大都市政府结构扁平化变革的原则

扁平化结构变革既要遵循行政管理的一般规律,又要考虑考虑到不同的具体实际。只有把扁平化结构变革的一般原则与各地的具体情况结合起来,才能达到优化政府结构的目的。依据这一思路,大都市政府结构扁平化变革应遵循以下几个原则。

2.1.1.1开放性原则

组织是一个开放系统,它只有不断地与外界进行物质和信息的交换,才能得以生存和发展。如果不能从环境中补充能量,就会“从能量较高的状态转到能量较低的状态,从可利用到不可利用,从有效到无效,从有秩序到无秩序,表现为正熵值的不断递增”。尽管组织变革的动力来自外部和内部,但基本的因素是系统界限的肝放性。因为只有在开放系统的模式下,才能很好地确定组织内外各变量之间的确切关系,这就使新的要求、技术等要素都可以对系统产生影响。

传统组织理论把组织看作是封闭系统,孤立地对组织的各部分进行研究,然后再将各部分联合成整体。这种组织结构一般是固定的、机械的稳定结构,忽视了组织与外部环境之间的相互关系,也限制了组织成员的视野。扁平化结构变革是在开放系统下,寻求一种更能够与外界灵活互动的有机式结构。政府要面对的是社会公共事务和公众,因此,其本身就必须具有最大限度的 放性,不断与外界进行信息、物质和能量的交流,根据环境的变化调整结构。 放性不仅是政府存在和发展的前提,更是大都市政府结构扁平化变革所要遵循的首要原则。

2.1.1.2权变原則

组织的权变观强调组织的灵活多变特性,力图在变化的条件下和特殊的情况下对组织进行管理,最重要的途径就就是要设计适用于具体情况的组织结构。权变观的核心理念在于“没有一种最好的方法”,在组织管理的普遍原则与具体情况之间有一个折衷的地带。任何组织结构都不是一成不变的,为了能更好地发挥功能,政府系统在结构形态方面需要根据环境的变化不断进行自我调整。

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2.2影响大都市政府结构扁平化的权变因素

管理理论认为,扁平化结构是比金字塔型结构更加有效的结构形态。因为扁平化结构不仅通过减少中间层使信息沟通更加便利,而且注重发挥基层管理人员的工作积极性和创造性,能够对环境变化做出快速有效的反应。然而在实践中推行扁平化结构并取得良好效果的是少之又少。原因何在?因为扁平化是各种权变因素相协调的结果,只有这些影响因素良性互动,协调一致,才能获取扁平化的最佳效果。“权变意味着某一事物对其他事物的依赖,意味着有效的组织必须在其结构和外部的环境条件之间找到一种`最佳状态'”。在政府扁平化结构中,这些权变因素就是系统所处的环境、战略目标、规模、技术和文化以及人员素质。

2.2.1环境

环境是指政府系统界线以外的一切事物。政府系统所处的环境包括外部环境与内部环境。外部环境就是一般环境,它影响的是某一特定社会中的一切组织;而内部环境是具体环境,直接影响的是具体的个别组织。一般环境下的政府机构、企业、非营利以及其他组织机构具有结构的相似性。“稳定环境中的组织可以采用传统的结构形式,即注重纵向控制、效率、专业化、标准程序和集中决策,但处于迅速变化环境中的组织可能更需要一种弹性的结构,通过团队及其他机制取得强有力的横向协调”。

组织的生存和发展在很大程度上取决于其对环境的适应能力,环境对政府机构的影响在于环境为其提供养分,对于政府可供投入的资源、系统产出的可接受性有着重要影响,同时对组织结构进行限制。系统学派认为组织的生存和发展取决于其能否在与环境的输入和输出联系中保持平衡,动态的环境比静态环境的不确定性要大得多,而调整组织结构就能降低环境的不确定性。扁平化结构的产生本身就是组织结构对外部环境变化做出的一种反应。

政府战略目标的确定直接影响内部结构。因为战略总目标被逐步分解成越来越具体的层次目标和分目标,层次目标和分目标都与组织结构有着重大的关系,一般说来,组织内部的垂直分工和职能专门化是以手段一目的链接为基础的,每一个行政层级都有不同的目标以及与之关联的职能活动,政府机构设置中各部门都与职能领域的目标息息相关。除了层次目标外,不同的职能部门也有分目标,如,经济发展部门要实现预期的指标,一定程度上可能会对环境保护部门的工作造成影响,职能不同常常导致部门目标的冲突,某一个职能部门的最高工作成效可能会造成另一个部门目标的牺牲。这就要求政府系统结构要实现合理化,使目标冲突降至最低限度。从理论上说,合理的机构设置能够将目标层次与各部门的专业化通过目的手段的链接组合起来。但实际上却很难做到,因为组织机构设置还会受到其他诸如组织文化等因素的影响。

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3国外大都市政府结构模式及发展趋势............65

3.1美国纽约政府市一行政区”结构模式..........65

3.1.1美国纽约城市背景..........65

3.1.2纽约“强市长型结构...............66

4上海市贿结构改革演进轨迹.............91

4.1上海城市发展面临复杂多变的环境.......91

4.1.1经济运行态势严峻..........91

4.1.2城市人口规模急剧增长.........91

5实现大都市结构扁平化的路择............118

5.1文化培育,树立创新管理理念..............118

5.1.1政府结构扁平化变革的阻碍因素.............118

5实现大都市政府结构扁平化的路径选择

5.1文化培育,树立创新管理理念

行政文化的培育对于大都市政府来说日益重要。行政文化的不同决定着结构的差异,也决定着扁平化结构变革的成效。行政文化和氛围通常是变革的关键因素,这一因素决定着公务人员对变革的态度和人员之间如何在变革中重新建立相互的联系。行政文化的核心价值如果得到强烈而广泛的认同,接受的成员越多,表明行政文化的凝聚力越强,对公务人员的行为影响就越大,越能够引导他们朝着健康的方向发展。因此,不同行政文化的存在不仅直接影响到公共项目的运行和服务的供给,对政府结构变革也有着重要的影响作用。当政府采取降低正规化程度、授权、拓宽控制幅度等措施来实现结构扁平化时,需要加强行政文化建设来指引公务人员的方向。然而,行政文化的塑造和形成最为关键,也较艰难,因为文化是深深地嵌在人们的思维、习惯和主观意识中,它不可能在短时间内完成,需要很长一段时间改变,是一个漫长的过程。

扁平化结构改革是一项系统的转型工程,涉及方方面面,关系错综复杂,而各级政府领导和公务员的思想理念能否转变是关键问题。如果思想观念不转变,缺乏改革的主动性和责任感,容易导致改革被动进行而缺乏成效。因此,大都市政府结构改革不仅是组织结构、操作程序的调整,还涉及到思维方式、管理理念的根本性变革,需要把更新观念、统一各层面的思想认识放在首位,通过行政文化培育,使公务人员充分认识扁平化结构变革的重要性和必要性,并积极投身到改革实践中,成为改革创新的促进派。

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6结论与展望

6.1研究结论

当今世界各国的政府改革浪潮依旧在科层制的框架下进行,组织结构、管理方式以及组织文化等方面的变革并没有超越科层制的范式。政府组织结构大体上还是比较典型的等级结构,即便是西方声势浩大的新公共管理运动,也没有实质性地改变这一结构的主要特征。因此,在没有一种超越科层制的主流范式出现之前,科层制仍将长期存在并发挥作用。

首先,扁平化结构并没有完全废除等级制度。作为政府的主要结构形式一科层结构正遭受前所未有的压力,许多人预言或期盼它的退出与消亡。因为科层制结构适于在相对稳定的框架内,很难适应变动的环境,而当前信息技术的发展和社会问题日益复杂化,非营利组织又在一定程度上改善了公共服务的供给方式,以职责、职权、责任界限分明的科层制结构更加无所适从。但不可否认的是,扁平化结构是从科层制结构演进而来,科层制中的一些合理因素将被继续保留下来,等级制度仍然存在,只是为了避免由于等级过多引起的种种弊端,而使其保持在一个最低的限度。因此,从这个意义上来说,扁平化结构更多的是在科层制框架基础上对科层结构的一种修正和完善,这一结构形式显然有助于城市政府公共行政绩效的改善,无疑是一大进步。

其次,未来的大都市政府结构究竟是怎样的呢?当今全球环境下,组织变得越来越复杂,没有一种最优的固定形态,因为任何一种具体的结构模式都不可能是包治百病的灵丹妙药。正如比较行政学家盖伊彼得斯认为替代传统模式的有市场模式、参与模式、弹性模式和解制模式等,但这些模式也并非是灵丹妙药。同样,由于我国大都市的实际情况各异,大都市政府在追求结构扁平化的过程中,很难用一种具体的模式来概括,即使相同的模式其效果也不尽相同。大多数情况下,更可能是扁平化框架下的一种混合体结构,需要综合利用各种管理手段来应对各种具体的挑战。但无论是何种具体形态,它都是适应环境需要而产生的具体形式,如同饱受诡病的科层制结构,也曾经是在工业社会中大型而复杂的组织进行行政管理的最有效工具。

因此,本文认为,当前我国大都市转型的压力对大都市政府治理转型提出了新的要求,结构形态必然要随之发生相应的变化。这种变化的趋势之一是扁平化。但扁平化并不是简单地通过减少管理层次或扩大管理幅度來实现,它不仅要求对政府内部基于垂直式分工的流程进行再造,更是组织内外部环境各种因素相互适应所选择的结果。本文提出了大都市政府结构扁平化变革的相合性分析模型,根据大都市所处不同的内外部环境条件,在构建改革方案和执行改革路径两个方面都需要根据实际条件采取不同的改革策略。具体来说,大都市政府可通过观念更新,结构再造、技术推进、人员素质提升和政社合作五个方面,形成分工明确、结构合理、权责一致、运转高效的组织体系和运行机制,以实现结构的扁平化和管理的高效。总之,大都市政府结构是否合理,不是简单地看政府管理层级的多少、规模的大小以及部门的数量,最终还是要看是否能高效履行职能,适应经济社会发展需要。

参考文献（略）