我国消防执法体制法制化问题研究

发布时间：2016-05-25 06:30

第一章  我国消防执法体制、问题及原因

第一节  我国消防执法体制概述
《消防法》规定我国消防工作采取“预防为主、消防结合”的方针，并坚持国务院统一领导，地方各级人民政府负责本辖区内的消防工作，企事业单位及公民个人积极参与的原则。根据《消防法》第四条第一款规定[1]我国消防实行公安机关领导，条块结合、分级管理的体制。公安部下设消防局，负责全国消防监管工作，为正军级单位；公安部消防局下设办公室、政治部、纪检督察处、政策研究处、防火监督处、社会消防工作指导处、作战训练处等 17 个职能处室，均为正师级。省、自治区公安厅下设公安消防总队（正师级），总队下设司、政、后、防 4 个部门（副师级），市（地、州、盟）公安机关下设消防支队（副师级或正团级），县、区公安（分）局下设消防大队（副团级或正营级）；直辖市公安局下设公安消防总队（正师级），区县公安（分）局下设消防支队或大队（副师级或正团级）。公安部消防局与各省、自治区、直辖市公安消防总队及下属支队、大队统称公安消防部队，对外执法称公安消防局或消防大队，实行垂直化、军事化管理，执行解放军的三大条令和兵役制度，纳入武警序列。 公安消防部队是我国的消防主干力量，主要负责消防行政执法工作，同时在灭火救援工作上还吸收了政府专职消防队、企业消防队、志愿消防队等社会力量参与。《消防法》赋予了公安消防部门广泛的消防执法权，主要包括：消防行政审批职权，是指公安消防机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质等行政行为。例如《消防法》第十一条规定的公安消防机构的消防审批职责。
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第二节  消防执法体制存在的主要问题
 《消防法》第四条第一款规定了公安消防机构负责国家大部分消防事务，但也规定了特殊的机关如军事机构、海上石油天然气、核电厂等主管单位也拥有本单位的消防管理职权。然而，受地方公安机关领导体制的影响，实践中存在着公安消防队隶属于多个部门管理的现象，造成地方上级消防机构对下级的消防工作有力不从心、鞭长莫及之感。典型的如天津滨海新区爆炸事故。 2015 年 8 月 12 日晚 23 时 30 分许，天津滨海新区集装箱码头发生爆炸。造成 165人遇难，多人受伤。事故发生后，天津港公安消防队第一时间达到现场，进行灭火救援，然而恰恰是第一时间到场救援造成了24名公安现役消防人员及75名天津港公安局消防支队战斗员遇难，5 名天津港公安局消防支队战斗员失联。其中 24 名公安现役消防人员无疑属于国家工作人员，而对于 80 名天津港公安局消防支队战斗人员，多为合同工。然而，值得欣慰的是这些牺牲的消防战士不管是否是编内人员，都被追认为烈士，且都获得了 230 万元的烈士抚恤金，正如李克强总理所说“英雄没有编外”。 据了解，天津港公安局系交通运输部的派出机构，列为天津市公安局第十四处，对外仍以天津港公安局名义行使分局职权，受交通运输部公安局领导[2]。天津港公安局消防支队隶属于天津港公安局，消防队员少数为消防民警，大部分是属于合同制人员，实际由天津港集团发放薪金。这种畸形的管理体制，严重影响了天津港应对突发事件的能力。天津市公安消防总队对天津港消防支队有业务上的指导关系，天津港消防支队在开展火灾扑救及以抢救人员生命为主的应急救援工作时接受天津市公安消防总队的指导。由于两者并不存在着隶属关系，天津市公安消防总队显的有心无力。据有关媒体报道，天津市消防部门很早就发现了天津新港大量建筑存在着火灾隐患，由于领导管理体制的问题使得这些隐患无法彻底整改。天津港公安局消防支队在人员素质、装备、经费、执法技能等方面都无法与正规公安现役消防官兵相比，却是港口消防事务的主力军。本案中，85 名消防支队战士牺牲，不乏年轻的、刚入职的消防战士，没经过多少消防培训教育，尚不具备灭火救援的技能，冲锋陷阵在第一线，献出了年轻的生命，给天津港畸形消防体制敲响了警钟。 
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第二章  消防执法体制演变及相关问题辨析

第一节  消防执法体制法制化的演变
1949 年 10 月新中国刚成立，国家百废待兴、百业待举，，全国消防安全工作引起了国家领导人的高度重视，在 1949 年 11 月 5 日的公安部成立大会上，消防工作就纳入了公安部的业务范围，由公安部的治安行政局管理和领导。随后各地方纷纷成立公安机关，在“整套接管、逐步改造”的方针指导下，公安机关接手国民政府时期警察机关的消防机构，改造民间消防组织，吸收进步人士，组建了以为人民服务为宗旨的公安消防队。 1950 年，在公安部首次召开的全国治安行政工作会议上，时任公安部部长罗瑞卿提出了“防火为主、消火为辅”的消防工作方针。[6]1953 年，在公安部行政管理局下成立了消防处；1955 年，经政务院同意，在公安部下设立消防局，主管全国的消防工作，地方省市纷纷成立专门的消防机构、设立消防大队。1957 年 11 月，经全国人民代表大会常委员会批准，国务院颁布了新中国第一部消防法规——《中华人民共和国消防监督条例》，共 12 条。主要内容有：规定全国的消防监督管理工作由公安机关承担、规定了监督的任务、方针等；规定在全国市、县成立消防组织，乡、镇、街道根据需要成立义务消防队，由公安机关领导，纳入公安编制；规定在企业、单位、合作社等也应成立消防组织，实行防火责任制等等。该法的通过标志着公安消防体制在全国的建立，在我国消防法制建设中具有里程碑的意义。 1965 年，经国务院、中央军委的同意，国防部、公安部、内务部、财政部、国家编制委员会联合发布《关于公安消防民警实行义务兵役制有关问题的联合通知》，1965年 5 月 1 日起实行义务兵制，公安消防队班长级以下（包括班长）民警实行义务兵制，享受中国人民解放军战士待遇，公安统一征集，服役 5 年，单列编制。自此，消防队伍由警察编制进入了义务兵制阶段。
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二、现代消防体制曲折发展阶段
1966 年“文化大革命”爆发，全国上下一片亢奋，隐藏在人类内心深处的邪恶人性暴露无遗，打着“革命”的旗号烧杀抢夺，蔑视知识，破坏文明，迫害民族脊梁。十年“文革”给国家和民族带来了深重的灾难，大部分国家机构停止运转，经济处于崩溃的边缘，社会混乱不堪。在“砸烂公检法”等错误思潮的影响下，消防工作完全停滞。 1968 年，经国务院批准公安部消防局被撤销，各地方公安消防机构被裁撤，大量消防资料被销毁，1966 年至 1970 年全国没有任何消防记录，这在人类历史上也属罕见。1968 年 3 月，中共中央、中央文革、国务院、中央军委批准了公安部提交的《关于征集消防民警问题的报告》决定“消防民警的政治思想工作、征兵退伍和一般行政工作，分别由省军区、军分区或警备区代管。”进入了消防部队军队代管阶段。 1971 年 9 月，“公安部、财政部等五部委联合向国务院、中央军委提交了《关于公安消防队伍领导关系问题的请示报告》，报告提出——消防队伍由省军区代管，这在当时是完全必要的，但存在不少问题，不便于领导管理。”[7]1973 年 10 月，国务院、中央军委下达了关于《公安消防队伍领导关系的通知》决定“自 1973 年 12 月 1 日起，公安消防队伍由公安机关统一领导，省、直辖市、自治区公安厅(局)设消防总队；市和地、县根据实际需要分别设置消防支队、大队、中队”[8]消防队伍重归公安机关管理，从此消防工作慢慢在全国有序开展起来，消防设备的添置、消防队伍的充实、消防机构的新建等，全国消防事业有复苏的景象。但好景不长，受政治风波的影响，1976 年消防机构再度被撤销，消防队伍被裁撤。 十年大动乱，使我国消防改革没有取得任何进展，还出现了历史性的倒退，消防机构的设立、变革、裁撤等全凭领导人的意愿及部门利益，这是消防法制的倒退。
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第三章  国外及港台消防法制 ..... 21 
第一节  现役制国家 .......... 21 
一、法国消防法制及启示 .... 21 
二、俄罗斯消防法制及启示 ....... 22 
第二节  职业制国家 .......... 24 
一、英国消防法制及启示 .... 24 
二、美国消防法制及启示 .... 25 
三、日本消防法制及启示 .... 27 
第三节  港台消防法制及启示 ........ 28
一、台湾消防法制 ......... 28 
二、香港消防法制 ......... 29 
三、港台消防法制的启示 .... 31 
第四章  加强消防执法体制法制化的建议 ...... 32 
第一节  消防行政管理组织法制化 ....... 32
第二节  消防执法职权法制化 ........ 34 
一、规范消防监督执法权限 ....... 34 
二、减少消防行政审批项目 ....... 35 
三、改进消防监督管理办法 ....... 35 
第三节  消防执法程序法制化 ........ 36 
第四节  消防法制建设科学化 ........ 38 
一、定期修订消防法律法规 ....... 38 
二、修改完善和落实消防技术标准 ......... 39 
第五节  乡镇消防法制化 ......... 40 

第四章  加强消防执法体制法制化的建议

改革开放以来，我国消防法治工作取得了辉煌的成就，从《消防法》制定与修改，到国务院大量消防法规的颁布，再到各省、自治区、直辖市及副省级市纷纷制定地方消防法规，我国已初步形成现代消防法律体系，为消防执法提供了法律依据。例如我国《消防法》赋予了公安消防机构消防行政执法权，规定了消防行政处罚、消防行政奖励、消防行政命令、消防行政确认、消防行政许可、消防行政检查等具体消防职权，其他法律法规赋予了公安消防机构消防行政强制、消防行政征用、消防行政指导、消防行政合同等具体行政职权；也规定了消防机构的责任，赋予了消防相对人不服消防具体行政行为时的救济的途径等。 实践证明，不断完善的消防法律法规及不断丰富多样的消防执法方式，对防范消防隐患、保护公民的人身财产安全起到了重要的作用。我国消防执法正迈向法制化、科学化与专业化。 当前，在不断深化改革的潮流下，在政府简政放权、转变政府职能、建设服务型政府的指引下，我国消防执法逐渐呈现出一些新的特征，主要表现在以下几个方面：一是，各地纷纷开展行政审批制度改革试点探索，典型如广东深圳和肇庆消防行政审批制度改革；二是，推进消防监督管理体制改革，创新消防监管办法；三是，社会消防意识觉醒，大众参与消防事业趋势越来越强，专职消防队、兼职消防队、志愿消防队等组织不断建立，消防行业组织不断涌现；四是，消防技术标准更新换代的步伐越来越快，消防国际标准、国家标准、地方标准、行业标准不断制定，消防设施设备“采标”标准不断提高；五是，消防执法的合法性、合理性、民主化程度成为了评价消防执法的主要标准，民众维权意识的不断觉醒，鞭笞着消防执法法治化。 

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结论

政府购买公共服务是指“把原来由政府直接向社会公众提供的一部分公共服务，通过合同外包、公私合作、补助或凭单等方式转交给社会力量提供，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用的公共服务提供方式。”[27]合同外包，又称为行政合同性质，是指将本由政府提供的公共服务通过合同的形式转由市场主体来完成，此时的市场主体主要事企事业单位，双方共同遵守合同所规定的内容，享受合同的权力、履行合同的义务，双方的权力义务关系严格依据《合同法》的有关规定。公私合作是合同外包的另一种形式，政府将公共服务项目通过招投标的形式，引入民间资本、社会力量参与公共服务建设，主要包括：“建设—经营—转让”模式、“建设—转让—经营”模式、“租赁—建设—经营”模式、“建设—拥有—经营”模式等。补助是政府通过各项优惠措施鼓励生产经营者购买政府公共服务中所需要的服务，优惠措施主要包括税费优惠、贷款担保、低息贷款或者直接的资金补贴等，这是政府间接提供公共服务的手段。因此，就本质上而言，政府购买公共服务是政府充分利用市场机制作用为社会提供公共服务，它反映了政府公共服务形式的多样性、法制性。 
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参考文献(略)

本文编号：49443