大学生“村官”退出机制研究——基于皖中F县的调查

第一章  绪论

第一节  研究背景与研究意义

一、研究背景

大学生“村官”在服务期满后，面临着退出大学生“村官”计划，寻找新出路。2014 年全国约有 4 万名大学生“村官”服务期满，中央组织部提出通过“留任村干部、考录公务员、自主创业、另行择业、继续深造”等五条出路引导大学生“村官”有序退出。但五大出路政策仅仅是停留在面上的东西，没有真正深入下去的。政策的针对性、可操作性不强，各地解读政策、执行效果不容乐观。

同样，在安徽省 F 县，从 2011 年，首批服务期满的大学生“村官”开始面临出路问题，每年约有 20 名“村官”面临转岗就业，为妥善解决大学生村官任职期满的出路问题，F 县在落实五大出路政策的基础上做了一些探索，通过成立合肥市首个大学生“村官”团委，培养和考核优秀的大学生“村官”；创办大学生“村官”创业园，给予创业培训、资金补助等优惠政策，面向大学生“村官”公开选拔村党组织第一书记等等。然而这些政策的落实效果不是很理想，没有达到很多大学生村官的预期期望。

事实上，出路问题一直是牵一发而动全身的核心问题，只有解决了他们的出路问题，大学生“村官”才能更积极专注的投入到新农村建设的工作中来。为此，本文立足安徽省F县大学生“村官”生存现状，并基于对F县落实五大出路政策的具体落实情况以及F县在职“村官”们所面临的出路问题的实地调查，就如何完善F县大学生村官退出机制提出自己的浅薄见解，以期抛砖引玉，促使社会各界更多目光关注到大学生“村官”出路问题。

   二、研究意义

（一）理论意义

1.从退出的角度来研究大学生“村官”计划，丰富了大学生“村官”计划的理论知识。大学生“村官”计划经历大学生“村官”的选拔、录用、培训、在岗、考核、退出，这一完整的流程。退出机制是大学生“村官”计划的重要组成部分，也是影响该计划长远发展的核心问题所在。大学生“村官”为建设社会主义新农村奉献自己的青春，在服务期满后，理应有合理的出路，如何引导大学生“村官”有序退出，成为不可避开的政策问题。因此，从退出的角度研究大学生“村官”计划，为丰富大学生“村官”计划的研究领域提供了新视角。

2.拓宽了美好乡村建设的研究视野。大学生“村官”计划是一种基于促进美好乡村建设发展而出现的公共政策，本文结合 F 县大学生“村官”计划落实的实际情况，对 F 县的大学生“村官”的退出机制进行分析，某种程度上，拓宽了美好乡村建设的研究领域，丰富了农村基层政权建设理论。

3.为完善 F 县大学生“村官”退出机制提供了新思路。本文结合公共管理学、人力资源学、社会学等相关理论知识系统分析了 F 县大学生“村官”的出路问题及原因所在，并提出相对的解决办法和意见，为完善 F 县大学生“村官”退出机制提供了新思路。

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 第二节  文献综述

一、国内研究综述

国内对大学生“村官”的研究角度较多，层次较深。通过梳理归纳可得，大致分为对大学生“村官”计划实施的时代背景研究、大学生“村官”角色定位、大学生“村官”计划实施过程中的问题及对策研究、以及大学生“村官”服务期满后的出路研究四大类。

(一)大学生“村官”时代背景研究

王天敏(2007)认为大学生“村官”计划是在城乡差距拉大，农村精英匮乏、人才流失的社会环境下，政府积极引导向农村输入精英的一次制度创新。张敏(2008)则认为实施大学生“村官”计划是当前社会背景下的必然选择，是国家为了发展社会主义新农村，对农村进行人才支持，同时缓和高校毕业生的就业形势，拓宽就业渠道的有益尝试。吕书良(2008)指出新农村建设取得重要成就的同时也产生诸多的问题，其中新农村建设人才匮乏的问题尤为突出，基层干部的整体素质有待提升，乡村治理不够完善，诸多问题亟待解决的时代背景下，大学生“村官”计划应运而生。胡跃高(2009)  指出大学生“村官”是在社会就业形势越来越严峻，农村经济发展缺乏新生活力，农村干部队伍老化,新型人才短缺，人才成为制约农村发展的“瓶颈”，新农村建设急需新生后备力量的特殊时代背景下实施的。李义良（2013）指出大学生“村官”计划的发展是发展社会主义市场经济、高等教育大众化、新一轮农村改革的现实选择。

（二）大学生“村官”角色定位研究 

 栗振宇、彭爌(2007)指出大学生“村官”角色从“天之骄子”转化为农民“干部”，通过分析这个群体角色社会化的过程和特征，指出大学生“村官”与农民相处总体比较融洽，应从保障大学生“村官”的合理待遇和充分让大学生“村官”发挥自己特长的两个方面来完善大学生“村官”计划。田德政（2008）等学者认为由于大学生“村官”身份不清晰，非官非农，角色尴尬，导致了大学生“村官”计划无法制度化，致使“村官”队伍不稳定。提出从制度层面来明确大学生“村官”的角色定位，给予大学生“村官”一个清晰的法律地位界定。付建军（2010）从大学生自身和其他个体、组织与制度两个维度分析大学生“村官”的角色认同，并建议政府、大学生“村官”自身及其他组织多元相互配合，积极探索大学生“村官”角色合法化。刘鑫（2014）从社会角色的理论角度出发，指出大学生“村官”角色定位中存在的问题：角色适应问题、角色紧张问题、角色偏差问题，提出大学生“村官”应扮演好联络者、维权者、教育者等角色。

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第二章 大学生“村官”计划的形成与发展

第一节  大学生“村官”的内涵

一、大学生“村官”概念界定

 大学生“村官”在服务基层的 2-3 年期间，主要从事的工作有宣传国家三农相关的政策、对村民进行科技普及、文字编辑、促进农村文化发展等。大多是辅助类、文职类的工作，在职期间，大学生“村官”较少有机会切实参与到村务的决策管理，给予农民专业的的技术指导也较少。

二、大学生“村官”与之相近的概念比较分析

（一）大学生“村官”与选调生

选调生是组织部门有计划地从高校选调优秀的的应届大学本科以上毕业生到基层工作，这批毕业生的简称。从身份上来说，选调生也属于国家公务员。而大学生“村官”同样是党和政府领导下选拔高校应届毕业生到基层工作，但大学生“村官”不属于国家公务员，是村级组织特设岗位人员，他们非官非民。不过，大学生“村官”在 2-3 年服务期满后，具备选调生条件的并经组织推荐，可参加选调生的定向招聘，实现身份由“村官”向选调生的转换。

（二）大学生“村官”  与“三支一扶”

“三支一扶”是指大学生在毕业后在党和政府领导下领导带动下，到农村基层从事支农、支教、支医和扶贫工作。“三支一扶”的编制性质属于事业编，而大学生“村官”没有正式的编制。大学生“村官”与“三支一扶”本质上都属于志愿者服务，但大学生“村官”属于正式工作，管理制度比“三支一扶”更为规范。就其服务期满后的出路问题，两者也比较相近，二者均可以在服务满后，自由选择，相关政府部门都会作出相对应的积极引导措施。如，考研加分、相关事业单位或公务员的定向招聘等。

  （三）大学生“村官”  与知青

知青指从 1950 年代开始一直到 1970 年代末特殊的历史期间，经历过“上山下乡”的知识青年。有的研究将大学生“村官”称之为“新时代的知青下乡”。知青下乡与大学生“村官”都是在党和政府领导下引导知识分子进农村，在一定程度上促进了农村经济发展，锻炼了青年知识分子，培育了年轻的国家将才。但大学生“村官”与机械运动的知青下乡还是有着根本上的区别。在过去特殊的历史时期，知青下乡甚至略带一些强制性，当时社会经济困难，政府给予下乡的知青补助较少，国家也没有明确规定后期流动问题。而今的大学生“村官”在农村任职主要是服务基层，属于正式工作，国家给予稳定的工资福利待遇，服务期为 2-3 年，服务期满后，自主择业，但国家特别制定了五大出路政策，引导离任后的大学生“村官”有序退出。 

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第二节  大学生“村官”计划的发展历程

大学生“村官”计划从 1995 开始启动，经过 20 年的如火如荼的发展，从无到有，从小到大，可概述为萌芽试点阶段、普及推广阶段和战略提升阶段三个时期。

一、萌芽试点阶段（1995-2004）

1995 年为了解决“三农”问题，为满足当时农村对人才的需求，提升基层组织的干部素质，江苏省徐州市丰县县委率先尝试“雏鹰工程”。经过组织的考核选拔，最终选出 13 名优秀的大学生到村任职，担任村长助理一职。至此，大学生“村官”计划在全国范围内正式启动。此项创新举措引发各地纷纷效仿。1998 年安徽凤阳县、江苏阜宁县，开始尝试招聘大学生到农村基层任职。1999 年，海南省定安、东方等多地纷纷组织启动大学生“村官”计划。2000 年，广东省广州市开始招录大学生“村官”，吸引全国各地众多大学生报考。2002 年河南省鹤壁市开始选聘大学生“村官”，标志着大学生“村官”计划正式在河南省拉开帷幕。2004 年，河北省邢台市招聘大学生“村官”，并提出 5 年内实现全市每个村都有一名大学生“村官”的目标。截止到 2004 年底，全国范围内已有安徽、河北、江苏、河南、广州等 10 多个省市地区启动了大学生“村官”计划。

这一时期，大学生“村官”计划以各省市的试点活动为主，总体规模较小，人数较少，零星分布在全国各地，没有形成统一的格局，国家没有出台统一的政策文件。但还是逐步开通了知识分子从城市向农村回流的新渠道，为后续该计划在全国范围内的推广积累了重要的经验。到 2004 年底，大学生“村官”工作渐渐迈入了在全国范围内普及推广阶段。

二、普及推广阶段（2005-2008）

普及推广阶段是我国政府为了更好地推动高校毕业生面向基层就业而颁布一系列引导政策及鼓励措施的时期。2005 年 7 月，中央办公厅下发了《关于引导高校毕业生面向基层就业的意见（试行）》，该意见明确指出，从 2006 年开始，国家每年 选拔一定数量的大学生到基层工作，争取在 3 到 5 年内基本实现全国每个村至少有 1名大学生“村官”。这标志着大学生“村官”工作进入大范围普及推广阶段，大学生“村官”计划也开始从一般性地方政策走向制度安排。之后，各省市区纷纷响应并积极行动起来。

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第三章 F 县大学生“村官”计划的退出机制的现状 ................. 17 

第一节 F 县县情情概况 ................ 17

第二节 F 县大学生“村官”发展现状 ............ 17

第四章 F 县大学生“村官”退出机制存在的问题及影响因素 ......... 22

第一节 F 县大学生“村官”退出机制存在的问题 .............. 22

一、出路选择意向单一 .................... 22

第五章 完善 F 县大学生“村官”退出机制的对策  .................. 30

第一节 借鉴其他地区有关大学生“村官”任职期满后出路安排与做法 .......... 30

第二节 政府应建立长期有效的大学生“村官”退出机制 ...................... 32

第五章   完善 F 县大学生“村官”退出机制的对策

完善大学生“村官”退出机制对于保障大学生“村官”的合法权益，维系大学生“村官”计划长远发展起着决定性作用。本文通过实践调查，总结 F 县大学生“村官”退出机制实施过程中出现的问题及原因分析，笔者根据 F 县实际并借鉴其他地区的做法，提出自己浅薄的对策意见，为完善 F 县大学生“村官”退出机制贡献绵薄之力。

第一节 积极借鉴其他省（区、市）关于大学生“村官”任职期满出路的安排和做法

根据其他省、市地区关于大学生“村官”任职期满出路的安排和做法，F 县应学他人之所长，结合 F 县具体实际情况，建立完善的大学生“村官”退出机制。F 县首先应该出台相关的文件，使退出路径的安排“有理有据”。其次，F 县应结合县情将“五大出路”细化，在“留村任职”方面，注重“村官”任职期间考核，是否续聘要经过双方的意见考量。“考录公务员”方面，以面向大学生“村官”定向招录为主，多种招录方式灵活运用。在“自主创业”方面，从“村官”创业项目选择、创业技能培训、创业资金援助到“村官”创业成功后的不定期回访，完善支持“村官”自主创业一条龙服务。在“继续深造”方面，以初试加分、定向招考、同等情况下优先录取为主要原则。在“另行择业”方面，F 县可以通过社会动员，吸引更多的企事业单位关注大学生“村官”，提供多种就业渠道。最后，在政策操作的过程中应保证政策的落实，加强对政策执行的监督，保障政策效果。

就目前而言，报考公务员依旧是大学生“村官”服务期满后首选出路。而选拔一部分优秀大学生“村官”进入公务员系统，也有着积极意义。即能够培养一支“接地气”的干部队伍，巩固群众对政府的信任。但国家要适时掌控规模，有序引导。国家给予大学生“村官”在考录公务员方面的优惠政策从一开始的的初试加分转变为定向招录政策，政府可以在实施定向招录政策同时多种招录方式并行。具体建议如下。第一、组织考核，，单位推荐，破格提升优秀大学生“村官”。在我国，机关公务员、事业单位进人时多采用“逢进必考”，这种录取方式虽然在一定程度上遏制了“暗箱操作”，预防腐败，但也损失了一些因考试因素而错过机遇的优秀大学生“村官”。因此，在招录大学生“村官”进入公务员系统时，不仅仅需要考试也需要考核。对任职期表现优秀的大学生“村官”进行业绩考核，基层组织推荐，通过政府评估和群众评价的“村官”可适当破格提拔进入公务员系统。第二、实施“聘任制”，即让部分大学生“村官”在服务期满后“变身”公务员。在编制有限的情况下，有些地方对公务员采用“聘任制”，即政府借鉴企业与员工签订合同的方式，通过签订合同聘用公务员，公务员工资与工作表现挂钩，“聘任制”公务员可以被辞退，不再是终身编制，但政府需支付高额薪水。对于财政实力较殷实的 F 县主城区可以尝试将这一制度试运用到本县大学生“村官”的再就业中，在大学生“村官”任职期满后实行“聘任制”管理，改善大学生“村官”的经济待遇，实现身份的转换，吸引大学生“村官”继续留在 F 县发挥其工作才能。

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第六章  研究结论

退出机制是大学生“村官”计划的重要组成部分，服务期满后的大学生“村官”是否“流得动”关系到该计划的长远发展，完善大学生“村官”退出机制有利于保障大学生“村官”的合法权益，调动在职“村官”工作的积极性，也吸引更多的优秀人才加入到“村官”队伍的行列，为农村基层干部队伍输入新鲜血液，也为新农村建设提供新型人才。完善大学生“村官”退出机制是维持政策长远实施的需要，也是稳定社会秩序的要求。本文在以上章节的分析和研究基础上，得出以下相关结论。一是 F县大学生“村官”退出机制不完善，政策落实不到位。根据调查和访谈发现，国家制定的五大出路政策在 F 县具体的实施和落实不到位。出现“扎根农村困难重重、考录公务员难度加大、自主创业限制多、继续深造压力大、另行择业不现实”等尴尬困境。二是有必要完善 F 县大学生“村官”退出机制。F 县缺乏完善的大学生“村官”退出机制，不能有效保障在职大学生“村官”的基本权益，降低了他们工作的积极性也会影响到下一届“村官”的选聘，为了降低“村官”们的负面情绪，维护 F 县大学生“村官”计划的长远发展，有必要完善 F 县大学生“村官”退出机制。三是探索符合 F县县情的大学生“村官”退出机制。本文通过对 F 县大学生“村官”退出机制的实施现状分析，总结 F 县大学生“村官”出路不畅的原因，在此基础上，F 县应在借鉴其他地区完善大学生“村官”退出机制的做法，再立足本县实际情况，从政府、社会力量、“村官”自身，三个不同的主体出发，制定妥善的出路政策，相互配合，监督政策执行，落实政策效果，探索出一条适合本县的大学生“村官”退出之道。

综上所述，完善 F 县大学生“村官”计划的退出机制有着重大而又深远的政策意义，对于具体对策建议的实施和开展，会遇到相关的阻力和障碍，但是为了维系该计划的长远发展，政府、社会力量、“村官”三大主体应共同参与退出机制的改善，相互制约，相互监督，保障政策的实施，维护政策的发展。但是鉴于笔者才疏学浅，对相关政策的解读和把握不足，对相关原因和本质的分析不够透彻，对建议的具体可操作性考量不充分，文中许多观点难免稚嫩，还望师长予以指导，以期为完善 F 县大学生“村官”退出机制提出更好的对策。

参考文献（略）