地方党政部门间协调机制——社会网络视角下对D县和H县的实证研究

1.绪论

1.1选题背景

我国的政治传统中习惯于将"小组"作为一种政治模式,从抗战时期的军事领导小组中就己初露端倪。而最有代表性的是文革时期的"四大组",它们掌握着实际权力,地位远远超过当时的各部委,是一种崎形的政治模式’。文革之后部口职能得到恢复,"小组"的功能也逐渐回归。现如今,在面对中长期综合性工作、国情调查、思想教育、专项整治、区域发展、工程建设、突发社会事件时,我们常常能见到"小组"或"领导小组"作为协调机制而存在,但在政府整体结构中却很难找出它所对应的位置。这种重事务性而轻结构性的模式使得"小组"模式在政治结构中盈得尤为特殊。

2013年发布的最新一次《国务院机构改革和职能转变方案》中指出"国务院部门在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题。"中共十八届三中全会强调行政体制改革已经走到了十字路口,应更加注重系统性、整体性、协同性。实际上历次的行政体制改革都yJl建立更完善的组织机制为目标,也就是在符合社会发展的情况下满足低运行成本和高运行效率的双重标准。这一原则的指引下,每一次改革都会对现有的部门结构做出调整,划分职责范围,一方面不断理顺政府和市场关系,另一方面合并重组一竖功能相近的部门、推行"大部门"制度改革。最为突出的是国务院机构数量的变化,七次改革中有六次减少了部门数量,且只有1988年的部门数量持平,但在历次改革中,部门下降的幅度在持续减小。与部门改革同步进行的还有议事协调,机构改革,这里提到的议事协调机构通常被称作"小组"。自1988年开始的五次调整中有四次事协调机构设畳数量和撤销数量都超过二十个,波动十分显著,即便如此议事协调机构一直作为一种补充的结构存在。

同样作为组织内部的协调机制,部门重组与合并为主要形式的大部制改革广受热议,而议事协调机构则显得关注度不够。从地方政府层面来看,一个县级政府一般设置30多个下属部门,而存续的议事协调机构通常有几十个,以本文所分析的县为例,达到127个。是什么促使议事协调机构的大量存在,造成如此悬殊的数量对比？

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1.2理论意义和实际意义

1.2.1理论意义

单部门处理常规性的部门事务与围绕着事项开展的部口间协调是政府运行的两种基本形态。若以组织的视角去看待政府,政府的组织结构变化就是相似任务模块化及不同任务相分离的一个动态过程,内含的原则是使得组织的总协调成本最低1。在长期的运行过程中,政府内部对于周期性事务的处理己经形成了一套相对完善的流程,在上位者的执政理念和信息流转的中间媒介都不发生巨大变化的倩况下,既定的流程就积淀下来。同时内容或者形式相近的流程逐渐归属到相同的部口里,这些部门就成为了一个个相对独立的模块。模块化的特点在于它们的投入和产出都是可预期的,送里所说的可预期不仅是对于部门自身而言更是对于上一级的管理者而言。

每一个部门对于需要处理的常规性事务只要遵循既有的模式就能顺利完成,对于那些变动校小的事务,每个部门基本上都会依据职责范围自行消化吸收。即便是职责范围内的非常规事项也可以参照同级别政府的已有范例,或者吸取上下级政府在类似事项中的处理经验,依据自身条件做出相应的变化就能基本解决问题。在具备成功的处理经验之后,部门会将它作为案例,并逐渐得出新的一般性处理方法,从而将其模块化。

但是随着经济状况和社会环境的发展变化,政治、经济和社会领域呈现出了多元化、分散化和碎片化的特征,例外和不可控因素累积。可一旦超出了负责范围或是不专属于一个部门,事务的处理就很可能会停滞。另一方面一些长期性的重要事项通常不是单独的部门能够承担的,即便从可能性角度出发单一部门的资源配置并不足以支撑两部分的工作,更不用说对于部分业务的不熟悉导致进展困难。不论哪个方面都要求政府去适应它的运行对象,也就是对公共事务的回应,在这个过程中更应该强调的是部门之间的协调。

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2.文献综述:组织协作及其机制演进

2.1协调问题的产生

组织运行过程中协调是一种非常常见的问题,有效的协调可以整合资源促使目标达成。由于视角的不同,许多不同原因促使了组织协调问题的产生。虽然无法穷尽协调问题产生的所有可能性视角,但"分工-协作"、"工作流程"和"环境不确定性"这三种视角最为常见。

2.1.1"分工-协作"视角

"分工-协作"视角的最早系统阐述和运用者是亚当斯密。他认为组织源于分工,而分工能够有效提高生产率。具体来说分工突出了部门的专业化优势进而提高生产率,但随着时间推移,在学习机制的作用下每一个部口都会在它的工作领域变得更好。不断积累的差异化导致部门间冲突越发显著,此时必须引入协调机制去解决冲突问题,可见劳动分工和专业化的发展必然会导致协调产生。马克斯韦伯继承了这一学说,他在官僚制理论中对职责进行系统划分,使每个官员都有清楚的职责范围,从而尽可能保证权力运行中的非人格化;科学管理则强调工作的标准化,保证在分工基础上实现高效工作。"分工-协作"管理学理论影响之大,以至于组织理论的集大成者、加拿大管理学家亨利明茨伯格索性用这一视角来定义组织,他说,"我们可将一个组织的结构简单地定义为:将工作拆分成若干不同的任务,再概调整合起来以实现工作目标的各种方法的总和。"

2.1.2"工作流程”视角

"工作流程"视角的研究主要关注工序的分解、流程的先后顺序、流程间关系设置来实现协调。弗雷德里克泰勒提出通过任务设定和时间研究去实现工作标准化,并针对具体工作提出严苛的测量标准;在全面质量管理中,与产品生产相关的任何环节都被逐个分解,质量控制被当做一种必须使用的整合方式融入组织的每个环节。詹姆斯汤普森在《行动中的组织》一书中提到基于工作流程的三类依赖类型,集合的相互依赖、序列的相互依赖、互惠的相互依赖。集合的相互依赖将组织中的各个部分看作是有机联系的,任何部分的表现都有可能对其他部分造成影响;序列的相互依赖则强调部门之间投入产出的顺序关系;互惠的相互依赖中每个部口的产出都能成为其他部门的投入。因为紧密度的依次増加,这三种相互依赖的程度随顺序递增,协调的难度也随之增加。

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2.2协调机制

为了解决协调问题,组织开始演化出各种机制,费尼曼(Fenema)提出的综合分析框架1为组织学研究提供了两个主要的方向。其一是组织设计协调,这属于设计结构化的组织机构。沿着这个方向研究者提出基于技术的协调,主要利用沟通媒介、数据库和网络技术。其二是人际关系协调,这属于设计非结构化的组织机构,从这个思路出发研究者提出基于行为的协调。

2.2.1组织设计协调

绍织设计协调所依赖的是正式的结构化机制,里面包含的就是那些能够达成组织内部不同部n整合的管理工具。最为普遍的程序化协调机制是部门化、集权和分权、标准化、计划、产出和行为控制。上面罗列出的这些工具适应了协调方式从简单到复杂的变化。当组织面临的目标和任务都相对简单时,需要花费在协调这项任务的时间和精力总体来说较小,分工和确定权责标准能够解决问题。但工作复杂程度的增加迫使组织在现有资源的约束下对于个体最优化操作、先后顺序、巧费时间等内容做出规定,这些方法都直接导致协调成本的增加。随着计算机和新媒体技术的发展,从组织结构出发的组织设计协调方式发生了巨大的变化。这些新的技术帮助组织在很大程度上解决了因组织扩大、集权化等原因导致的信息流动滞后,同时也减少了信息流通环节消耗的费用。

2.2.2人际关系协调

人际关系视角中将人看作是完整的"社会人",强调组织是具体社会结构的一个方面,组织内的个体不能割裂其他方面的化会属性。组织在人员任用之前会以协议的方式确立个体的奖励机制以确保个体行为符合组织目标,组织对这样的个体行为有着标准化的预期。但个体内含的社会属性却会导致个体行为的差异化,人际关系协调就是为了处理个体行为的差异化。与结构化机制所不同的是,人际关系协调机制更为精准,它并不打破原有的正式协调机制,而是在正式机制的基础上建立柔性化的非结构化机制,包括相互调整、反馈、横向的或跨部门关系、非正式沟通、群体会议、社会化。在处理诸如大型的跨区域合作和相互关联的任务时,出现了大量的非结构化机制,它们帮助组织克服有限的资源,提高组织的适应性。同时,这种方式也可能因多头管理导致目标不明确和管理的混乱。

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3.数据来源和研究方法...............18

3.1数据来源和处理...............18

3.2研究方法..............18

4研究发现..............23

4.1D县政府在治理过程中的部门-事项关系..............23

4.2部门与事项协调关系的网络结构................24

5化较和验证..............30

5.1H县部门与事项协调关系..............30

5.2H县部门间协调关系...............31

5.比较和验证

为了证实文章所得结果的一般性,我们选取贵州省的H县用于比较分析。D县位于浙江,全县工业为支柱,是一个年生产总值超过300亿元的全国百强县。H县位于贵州省,全县农业为主,年生产总值19.7亿元,是国家扶贫开发工作重点县。中央政府的转移支付在H县的财政收入中占据了很大的比例。在之前的分析中我们可看出,D县以区域发展和维护稳定为核也工作,而H县的核也工作为农业发展和医疗卫生。可见D县和H县同样作为县级主体有着巨大的差异。

5.1H县部门与事项协调关系

部门与事项的二模关系网络图(图5-1),包含全部H县阀值为3的部门-事项组合,以便突出主体的结构关系。由于与部门联系的频次较低,图中并未显示出精神文明建设、民族事务、党委建设3种任务。该网络的整体网密度为0.03,节点的平均度为9.66,图形中心部分聚集且联系紧密,同时周边分散。模块化系数为0.38,图形没有明显的分化趋势。

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6结论

6.1两种协调机制对部门间协调矛盾的适应性

我国政府在已经进行的机构改革中充分展示了通过部n重组与合并,减少可能存在的部门间协调问题,进而减少因摩擦导致的效率受损。这种方式是试图将部门之间的协调事项内部化。依照这种思路出发推到极致,假设将党政部门视作一个整体,不进行模块化分割,所有机构都成为一个部门,部门间的协调问题就不复存在了,但部门内部又面临极大的协调成本。所以事实是:只要分工得到保留,同一类型的人员和部门之间的互动总是会远远多于不同类型人员和部门之间的互动,那么事实上的部门模块化就不可能消除。由此可见,将部门间的协调问题看作是可以内部消化的大部制模式并没有很好地认识和解决"分工-协调"这一对矛盾。再者,党政部口间协调并不是一味强调外部协调亦或内部协调,不论哪种协调方式都有自己的成本,部门间协调的目标应该是内外部协调成本么和最小化,大部制改革所重视的外部协调内部)是没有理顺"内部协调-外部协调"这对矛盾。最后,大部制的部门合并一旦实施不会随意更改,这种刚性结构很难贴合目前党政部门处理主要事项时采用的以事为核心的原则,也就是存在"刚性制度-柔性任务"之间的矛盾。

反观议事协调机构,非正式组织的结构设定赋予了它亚组织的定位,这种形式不会对党政部门"直线-职能"制的现有结构造成根本性冲击,给各部门的职能特点予以保留并在事项处理中不同职责定位出现,在不改变i有分工的前提下增加了横向协调。也正是这种组织定位,使议事协调机构作为一种"柔性制度"渗透部门间的缝隙,在部门内部协调难度不变的同时,大幅降低了外部协调的压力。但这种结构也不是十分完备的,几乎每一个议事协调机构都需要上级官员的参与,同级别部门直接协调的缺失体现出了我国政府缺乏理性的官阶制。

参考文献（略）