云南边境地区非法移民治理研究

第一章治理理论:内涵解读及理论的适应性

第一节治理理论提出的背景

任何理论背后都有其长期深厚的理论积淀和化会历史背景变迁,治理理论同样也是如此。为了准确把握治理理论的核心和精髓,需要对其产生的社会历史背景和理论形成基础进斤简要回顾。

―、治理理论产生的社会背景

第一,从国际层面来看,全球化运动孕育了治理理论。作为当今时代的典型特征,全踩化不仅仅是经济发展的过程,也是社会扩张的过程,文化冲突的过程,民族融合的过程。全球化发展使得人类活动超出固有疆界扩散至全球范围,在推动贸易、投资、金融、技术、劳动力等要素全球性流动的同时,也使得包括非法移民在内的许多问题在全球范围内扩张。为了有效应对全球化带来的新问题,许多跨国组织和超国家组织应运而生,尝试以全球治理的方式来实现"没有政府的治理"。这种治理方式强调国家与非国家行为主体之间的合作,及从地区到全球层次解决问题的新方式,改变了以往主权国家的权力结构和运行方式,对政府权威为载体的统治模式提出了挑战。面对全球化发展带来的趋势和后果,学者们对于传统的行政管理理论进巧了反思,对于政府官僚体制进行了质疑,直接推动了治理理论这一具有全球性质的公共行政理论的产生。

第二,从国家层面来看,市场和政府的失灵促进了治理理论的产生。早期的资本主义形成时期,主要奉行亚当斯密的自由主义经济理论。西方国家普遍信任"看不见的手"来指导市场,相信"管得最少的政府就是最好的政府",政府的功能主要是为了保护私人财产和市场机制不受破坏。然而,频繁发生的经济危机使得市场开始失灵,人们开始反思政府的"守夜人"角色,并逐渐认识到仅仅依靠市场自身是无法达到"帕雷托最优"的,并为政府干预经济和社会事务提供了空间。因此,自20世纪30年化中期开始,政府职能开始进行扩张,主要标志是凯恩斯主义的盛行、政府规制的丛生和建立"福利国家"的努力,这使得政府很快陷入了全能主义的泥沼之中;政府责任快速增加,但政府财为并未相应增长,造成了财政危机;政府职能不断扩张,但自身存在的官僚主义、权力垄断等弊端随之增长,形成了管理危机:政府规制増多,导致社会的自由空间受到挤压、公民的选择权利受到限制,造成了政府的信任危机,这些危机导致了"政府失灵"现象的产生。查尔斯沃尔夫将此类现象称之为"非市场缺陷",并指出,"企求一个合适的非市场机制去避免市场缺陷,并不比创造一个完整、合适的市场克服市场缺陷的前景好多少"。

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第二节治理理论的基本内涵

一、治理的含义及辨析

治理概念最早起源于拉丁文和古希腊语，原义是操纵、控制或引导。在我国,"治理"一词的出现同样历史悠久,西汉的司马迁就提出了"礼乐刑政,综合为治"的治国理论,《汉书赵广汉传》中民留下了"壹切治理,威名远闻"的文字记载。尽管如此,现代意义上的治理理论起源于西方,直至世纪之交才在中国作为一个理论流派而兴起。国内学者毛寿龙在引入和翻译"治理"—词时颇费周化因其既非"統治",也非"行政",亦非"管理"，而是介于负责政府统治的政治和负责具体事务的管理之间,既是对抖官僚制为基础的传统行政的替代,也意味着新公共行政或者新公共管理的诞生,最终决定将其译为"治理"。国内有学者将治理分为传统治理与新治理两个阶段,一般认为,传统治理与新治理的分水岭是1992年世界银行发布的年度报告《治理与发展》,而传统治理主要是指政府及它的行为,新治理则是指政府与社会之间的伙伴关系。传统治理是"统治"的同义词,两者可以相互替换使用。

首先,治理与统治的区别体现在权威的来源渠道不同。治理虽然需要权威,但这个权威并非一定来自于政府,而统治的权威则必定是来自政府;统治的主体一定是由政府机构组成,而治理的主体既可以是政府机构,也可是社会组织,还可以是由政府机构与社会组织的合作形成,既可以是政府与非政府的合作,也可以是公共部门与私人部门的合作,因此,治理是一个比统治更宽沒的概念。

其次,治理与统治的权力运行向度不一致。统治的权力运行方向遵循官僚体制的设计要求是自上而下运行的,它凭借政府的政治权威,通过政策的强制性实施,对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理由于多元主体的存在,主要依靠合作网络的权威,通过合作、协商、参与、沟通及建立共同愿景等方式实施对社会公共事务的管理,其权力向度是一个上下互动和多向交流的管理过程。

再次,治理与统治的營理涉及范围不一致。统治的范围与政府的范围是相对应的,一般仅仅只局限在国家领土的地理界限之内,超出范围则可能引发冲突;而治理则不受统治区域的限制,治理的范围既可以在持定国家领土之内,也可以超越国家界限进入国际领域。

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第二章云南边境地区非法移民问题概述

本文以云南边境地区非法移民作为研究对象,因此,首先需要对本文的核心概念进行界定,明确问题的研究边界;其次,通过对非法移民的现状分析,厘清非法移民的时代特征、人数规模和发展趋势;最后,通过对非法移民的成因和影响进行分析,明确问题的形成脉络和扩散半径,为云南边境地区非法移民治理奠定良好基础。

第一节核心概念的界定

非法移民是本文研究的核心概念,准确定义非法移民需要先从移民的定义入手,根据从一般到特殊的规律,引出非法移民的概念界定。

一、移民与非法移民

(一)移民的一般性定义

移民是一个古老的话题,其概念相当宽泛。《辞海》中对于移民的定义有两个:一是由政府或民间团体大批地、有组织地迁往国外某一地区永久定居的人;二是指在一国内部较大数量的、有组织的人口迁移,这种解释无疑将国际移民和国内移民这两种情况都包括在内。《现代汉语词典》中将移民定义分为两个层次:一是"居民由一地或一国迁移到另一地或另一国落户",二是"迁移到外地或外国去落户的人",这说明移民既包括移民者,也包括移民行为。《大美百科全书》则指出:"广义而言,人类的迂移是指个人或一群人穿越相当的距离而作的永久性移动",强调了移民行为中应具备"相当的距离"和"永久性移动"。

国际移民组织从个人动机方面来界定移民,认为移民应被理解为"涵盖所有情势下基于个人便利原因且不受外部驱逐因素影响而自由决定迁徙的人;移民概念既可以适用于个人,也可适用于家庭,他们迁徙至另外一个国家或地区,以更好地改善其物质或牡会条件,并借提升他们或其所在家庭的发展前景。"

从以上关于移民定义可以看出,移民的定义较为多样,尚未形成统一标准。鉴于移民定义的复杂性,斯蒂芬卡斯尔斯曾经感叹:"对于移民的界定毫无任何客观标准,一切取决于国家政策,而政策则是对政治和经济情况方面的需要及对公众态度的反应。"虽然如此,但是从以上有关移民的多个定义中,我们仍然可辨识出构成移民定义的关键要素。

1.移民是一个复合概念,既包括国际移民,也包括国内移民。对于移民的定义,既包括移民的主体,即实施移民行为的人;也包括移民的客体,既移民行为本身。

2.移民指的是越过一个有效距离的迁移行为。此处的有效距离并不一定特指移动距离的长短,而主要是指跨越行政或政治边界。国内的移民行为通常以越过特定的行政单元为标准,而国际移民的界限则更为明显,指的就是跨越国家的边境。

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第二节云南边境地区非法移民的现状

一、非法移民的阶段特征

任何国家和地区的移民都深受各自时代的不同影响,打上了深刻的时代烙印,云南边境地区的非法移民也不能例外,从其产生和发展的过程来看具有典型的时代性特征,以1949年中华人民共和国的成立作为时间起点,可以将其划分为三个阶段。

第一阶段:边民相互交往的双向流动阶段

这一时期主要是指建国巧期的五十年代,由于新生的人民政权成立后百废待兴,困难重重,国际上以美国为首的帝国主义国家长期对我国采取敌视态度,国内经济枉会各项事业发展任务艰巨繁重,因此,中央政府在对边境管理和边民流动等方面暂未进行更多限制。在云南边境地区,边民之间传统的通婚互市、探亲访友、过境放牧、节日聚会等并未受到很多限制,双方仍然保持着自由出入境、季节性迁居的习惯。据国内学者调查,瑞丽市的一个边境村寨小等喊村,长期来娶铜甸媳妇、嫁去麵甸、到中国上门、去细甸上门的情况都一直存在。另据《西双版纳俸族自治州志》记载:"据易武、勒腊、动捧兰地1956年统计,老姑边民迁入中国境内有18个村寨350余户1700余人,主要是爱化族,其余是瑶族、苗族、拉祜族、汉族"。这在当时的边境地区并不鲜见,人数基本处于动态平衡之中。但是需要引起注意的是,根据新中国成立后的有关法律规定,境外人员迁入国内定居已经不被允许,因此,这些境外迁入人员应该属于非法移民。

第二阶段:由境内向境外的单向流动阶段

这一时期主要指二十世纪的五十至屯十年代,由于受到国内"人民公杜化"、"大跃进"、"整风肃反"和"文化大革命"等的冲击和影响,加之受到境外反华势力和宗教势力的渗透与煽动,致使云南边境地区村寨出现了大批群众外流的现象,仅怒江州沿边各县就流失边民上万人。1970年,怒江州福贡县利沙底公社泥曝登小队,除2个老人外,全村12户47人全部外流进入细甸。此外,由于极左思想对民族政策的干扰,许多边境地区以破除封建迷信和反"四旧"为由对少数民族的宗教信仰和传统仪式进行干预,致使一部分民族群众举家外迁,投靠境外亲友。如德宏州许多景颇族群众就是因为"目瑶纵歌"仪式被禁而选擇举家迁往邻近的铜甸,导致了云南边境地区的景颇族人口迅速从10.19万减少到5.78万人,这些人虽然不在本文研究的范畴之内,但却给周边国家带来了非法移民问题,并在今后因人口回流成为云南边境地区非法移民的境外来源之一。

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第三章云南边境地区非法稳民的治理实践.............75

第一节云南边境地区非法移民治理现状...........75

一、国际层面的治理............75

二、国家层面的治理..........79

第四章云南边境地区非法稳民治理的国际经验借鉴............112

第一节欧盟的非法移民治理模式................112

一、欧盟非法移民的治理策略.............112

二、欧盟的非法移民治理行动............115

第五章云南边境地区非法移民合作治理模式的构建.............133

第一节适度容忍:合作治理模式形成的理念障碍...........133

第二节权力重构:合作治理模式形成的必要保障...........136

第五章云南边境地区非法移民合作治理模式的构建

第一节适度容忍:合作治理模式形成的理念障碍

务实的治理理念是实施有效治理的前提基础。长期以来,我国一直坚持非移民国家的基本政策,禁止各种形式的非法移民存在,将非法移民单纯地作为一个法律问题来对待,认为既然行为违法,就应受到法律惩处。正是在这种思维的影响下,使得国内包括云南访境地区在内在进行非法移民治理时,始终坚持"零容忍"的理念,认为非法移民既然违反了国内法律,就应该被绳以之法;因此,"发现一个、处理一个、遣返一个"就成为了非法移民治理的常用口号,在云南边境地区也概莫能外。

"零容忍"的治理理念有其合理的一面:它彰显了从中央到地方各级政府对于非法移民治理的坚定决也,有利于对滞留国内的非法移民形成威慑,使其破除长期居留的不切实际想法,对于维护狂会稳定、安抚国民情绪等都产生了实质性作用,因此,自有其存在的基础;但是,从国外的治理经验来看,非法移民与全球化进程有关,也与国家间经济社会发展的不平衡有关,而这两者的影响在当今世界可以说是无所不在的。正因为如此,非法移民问题成为难以根治的全球性问题,"零容忍"的治理理念变成了一个可以无限接化但却难完成的美好愿望。

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结论

本文从云南边境地区的角度来研究非法移民种国家间人口迁移的特殊形式。非法移民问题在云南边境地区由来已久,而国巧外不同的移民实践证明,政府对于非法巧民的管理和控制不仅是合理的,而且也是必要的。因为非法移民首先是一个法律问题,尽管他们选择非法的途径既有主观原因,也有客观原因,但对于一个主权国家来说,这样的行为触犯的是国家主权和基本法律,因此,需要对其进行管控。从乏南边境地发起非法移民的形成原因来看,其形成首先与特殊的地理环境有关,漫长的边境线上几乎没有天然阻碍,使得很难对非法移民在边境线上实施"围堵";非法移民还是一个经济问题,大部分人冒着违法的风险入境,并在陌生的环境居留、就业,只不过是为了实现更高的收入和更体面的生活,但也与本地劳动力形成了竞争,并拉低了平均工资水平;非法移民还是一个社会问题,边境地区男女性别为例的失调和民族群众对于非法移民的认同似乎更加说明非法移民易于产生,但难以消除。通过治理理论审视云南边境地区非法移民问题,本文发现还存在着治理主体单一、治理理念落后、治理方式单调等一系列问题,该些问题连同上原因共同构成了云南边境地区非法移民问题的治理困境,需要我们打破原有的理论分析框架,运用新的理论视角来阐释现实,无疑,治理理论为本文提供了新的研究视角。

参考文献（略）