土地财政与地方政府财力研究——以安徽省为例

发布时间：2016-06-10 05:52

第一章    绪论

从以往学者的研究成果上看，鲜有学者将土地财政与地方政府财力问题结合在一起分析，而本文将二者结合，不单单研究如何治理土地财政也不单单研究如何充足地方政府财力，从而使得本文的研究结论在地方政府层面上更具有可操作性，更具有现实意义。第二、本文从根源上分析土地财政产生的原因，为从根源上治理土地财政，并促进土地财政成功转型奠定基础。同时本文还基于不同地区数据，剖析不同地区土地财政与地方政府财力的发展历程，以更加全面和深入了解土地财政与地方政府财力。第三、本文不仅提出了解决土地财政，重塑财力的路径依赖，还基于安徽省的相关数据，对该路径依赖是否可以达到相应目标进行测算。从以往学者的研究成果上看，尽管有学者对某个税种的收入功能做过测算，但是鲜有学者将地方政府财力作为整体，测算改革的整体效果，而本文正弥补了这一遗憾，基于安徽省数据，不仅考虑财政收入的变动情况，还考虑财政支出的变动情况，从而对改革的整体效果进行测算，保障了本文政策建议的科学性与可行性。
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第二章 国内外研究综述 

第一节 国外关于土地财政与地方政府财力研究综述

Chitiga-Mabugu（2013）发现近年来南非地方政府面临财务管理不善、腐败已经公共服务积压等方面的问题，认为衡量地方政府财政的健康和可持续能力对于应对经济冲击具有重要意义，由此试图采用代表税务系统（RRS）和代表支出系统（RES）的方法来衡量南非6个城市的财政健康能力，具体包括收入能力,税收努力和支出需求等方面。探索了撒哈拉以南的非洲财政能力对政府问责的影响，其研究背景为发达国家的历史证据表明，现代国家的财政能力的扩张（即其公民征税的能力），最终导致更民主少腐败的政府，但是撒哈拉以南非洲国家目前正处于国家建设的过程中，因此作者试图利用23个非洲国家数据进行实证研究，探讨撒哈拉以南非洲是否也符合此发达国家的规律。实证结果表明，与发达国家类似，国家财政能力的扩张增加了撒哈拉以南非洲政府的问责，进一步地，通过扩大直接税来增加税收收入的摄入将可能导致政府支出责任的增加。

第二节 国内关于土地财政研究综述

此外，倪日红、刘芹芹（2014）还指出“土地财政收入”与“土地财政收益 ”是两个不同的概念，“土地财政收入”是指土地出让金获得的收入，政府财政在取得这些收入后，需扣除成本补偿性支出和垫付必需的“七通一平 ”等前期开发费用，才是“土地出让收益”,“土地财政收入”与“土地财政收益”存在着较大差额，只有后者即土地出让的纯收入才是政府财政真正可以使用的资金。按照相关法律法规，土地出让收益主要用于城市基础设施建设支出、耕地开发和土地整理支出、农业土地开发支出、城镇保障性安居工程支出、土地收购储备支出、农村基础设施建设支出、教育和农田水利建设支出等方面。

第三章 土地财政与地方政府财力的内在逻辑与实证分析........ 14

第一节 理论基础与相关概念界定 ............14
第二节 土地财政与地方政府财力的内在逻辑 ......18
第三节 土地财政与地方政府财力的实证分析 .............22
第四章 土地财政与地方政府财力分析—基于安徽省数据........ 27
第一节 土地财政的分析—基于安徽省数据 ................27
第二节 地方政府财力的分析—基于安徽省数据 ..........................37
第五章 土地财政与地方政府财力分析—基于其他地区数据...... 43
第一节土地财政与地方政府财力分析—基于深圳市数据...................43
第二节 土地财政与地方政府财力分析—基于香港数据 ....................48
第三节 土地财政与地方政府财力分析—基于美国数据 ....................55

第六章 土地财政与地方政府财力分析—基于其他地区数据 

第一节 土地财政与地方政府财力分析—基于深圳市数据

深圳是我国改革开放建立的第一个经济特区，地处中国广东省南部，与香港一水之隔。深圳作为土地财政的开路者，1981年11月首先开对部分土地使用征收费用；1987年3月，深圳修改了《深圳土地管理暂行规定》，确立了“土地使用权可以有偿出让、转让、抵押”，当年地方政府财政收入显著增加，从此以后，深圳踏上土地财政的征程。本文选取深圳市2002-2013年数据，分析深圳市土地财政依赖情况，如下表5-1所示，并且为了更加直观反映深圳市土地财政依赖度的变化情况，画出深圳市土地财政依赖度折线图如下图5-1所示：

第二节 土地财政与地方政府财力分析—基于香港数据
不论是回归前还是回归后，香港都是一个相对独立的经济单元，一方面香港奉行低赋税的财税政策，因此香港是世界知名的避税港，另一方面香港没有外界财力的支持，，需要实现自身的财政收支平衡，因此在筹集到税收收入有限的背景下，香港土地财政应运而生，香港土地财政凸显于十九世纪七十年代，并于十九世纪八十年代达到鼎盛，土地财政为香港政府筹集了一定数量财政收入，为其提供一系列公共基础设施投资提供了大量的资金支持，但是也带来了香港地区房价的上涨、人民的抗议以及房地产市场大量的投机行为。因此到十九世纪八十年代中期香港政府开始出台一系列的制度措施，以化解香港土地财政局面。按照口径不同，香港土地财政收入组成包括窄、宽两个口径。窄口径土地财政收入仅包括土地收入，宽口径土地财政收入包括土地收入及土地相关税收收入，香港土地相关税收收入包括物业税和一般差饷税，物业税针对出租经营并获得租金收益的纳税人征收，一般差饷税针对拥有不动产的纳税人征收。考虑到香港网站上公布1989年以来政府收支情况，下文将就1989年以来香港土地财政特点进行分析。

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第七章 土地财政转型与地方政府财力重塑—以安徽省为例 

第一节 土地财政转型与地方政府财力重塑的基本原则与思路

稳定性原则要求在中国地方政府土地财政转型与地方政府财力重塑中，第一、必须保持地方政府现有财力的稳定。改革不能一蹴而就，改革需要稳步推行，如果改革造成地方政府现金流大幅度下降，政府集中的财力有限，将严重影响政府各项职能的正常履行，削弱财政对宏观经济运行和资源优化配置的调控能力，从而导致20世纪90年代地方政府到处寻找制度外收入弥补财力不足的局面重蹈覆辙；而如果改革造成地方政府现金流的大幅度上升，根据财政学基本理论，政府集中的财力过度，会挤占纳税人的利益，从而削弱经济发展的基础，势必影响地方经济的运行与财政收入的可持续发展。因此改革的推行必须保持地方政府现有财力的稳定性。第二、保持地方政府与中央政府财力分配格局的稳定。《决定》明确提出保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。保持地方政府财力的稳定意味着改革措施要同时考虑地方政府层面和中央政府层面。也就是说仅仅为了保持地方政府财力的稳定，而导致中央政府财力的大幅波动的改革方案同样是不可取的。

第二节 稳定的财源与地方税体系构建

最后，进一步推广“PPP”模式在地方政府基础设施投资领域的应用。PPP模式为近年来财政部大力推广的一种融资模式，其为英文“Public-Private-Partnership”的缩写，是指的是对于某些城市基础设施项目或公共品和服务的提供，政府可以与私人组织之间通过签订特许权协议，让社会资本参与项目的投资与建设，期限内项目所有权归属私人组织，期满后项目所有权归属地方政府，从而形成政府与私人组织之间合作共赢的关系。当前城市基础设施投资和运营支出是财政支出的一个大头，而PPP模式允许社会资本通过特许经营的方式参与基础设施的投资，不仅可以减轻政府关于基础设施投资的财政支出压力，破解财政资金瓶颈，为切实转变政府职能奠定基础，而且可以充分发挥市场竞争作用，激发经济活力，提高社会资本的利用效率。池州市的城市污水处理领域厂网一体的“PPP模式”被称作“池州模式”，得到了财政部、住房和城乡建设部的大力推动。池州模式成功实现了减轻政府财政支出压力和提高社会资本回报率的双赢，政府管理成本降低和政府职能转变的双赢，值得其他地区借鉴应用，是破解当前的财政困境灵丹妙药。

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参考文献（略）

本文编号：55471