风险评估视角下师范生免费教育政策研究

发布时间：2016-06-10 05:52

导 论

随着政策科学理论研究的不断推进，人们逐渐注意到，无论是政策研究者自身，还是政策自身还都存在一些缺陷，这些缺陷的存在使得政策面临诸多风险，当人们被迫承认人类并非完全理性之时，就已经开始正视政策过程中的风险问题。政策科学研究者开始由追求政策的“最优”过渡到了追求政策的“满意”。[2]近代以来，人们已经越来越多地认识到风险防范在政策运行过程中的重要性，政策风险评估正逐渐成为政策科学研究的一个重要领域。作为公共政策的一部分，教育政策在教育资源分配及教育利益导向等方面都具有重要的地位与作用，特别是在民主思想越来越得到重视的今天，教育政策在社会公平与正义得以实现方面承担了重要使命。这些在客观上促进了政策科学（包括教育政策学）的蓬勃发展，人们在研究教育政策的同时更为关注如何通过教育政策使社会资源得到更好地分配，如何通过政策实现人们对于社会公平与正义的追求。政策作为一种社会制度的具体化，已经成为对于社会基本权利和义务进行正义分配的一种规范。[3]随着政策科学的发展，人们开始广泛使用不同手段来促进政策的科学化、民主化、绩效化和程序化，各种方法、手段、范式层出不穷。从政策科学发展的历史来看，政策科学研究走过了从实证主义到后实证主义的变迁过程，这一变迁过程也证明社会对于政策科学的一种迫切期盼。当政策科学落户在中国这样特殊的环境之中时，也必须探寻适合中国特色的政策科学研究之路。
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第一章 基本概念厘定与理论基础

一、教育政策的内涵和运行过程

相对来讲，中国学者对于政策概念的界定更为谨慎，更注重表述各相关要素在政策程中的作用。如陈振明认为，“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所做出的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。”[111]谢明认为，公共政策是“社会公共权威在特定情境中，为实现一定目标而制定的行动方案或准则。其作用是规范和指导机构、团体或个人行动，其表达形式有法律、法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面指示、政府的大型规划、具体行动计划及相关策略等。”[112]总体来看，人们对于政策认识是趋于一致的，有几个关键词的出现，也有助于我们更好地理解政策的内涵，如规范、目的、价值等。这恰好证明了，政策活动本身具有一定的规律性。虽然不同学者在表述上略有差异，但是这种差异不过是政策活动在表现过程中的表现不同罢了。

二、教育政策决策的内涵和基本路径

具体来说，教育政策决策是指教育政策制定主体在明确教育政策问题的基础上，设计、提出并选择问题解决方案的过程，这一过程基本包括教育政策问题构建、教育政策方案设计、教育政策方案选择等阶段。一方面，，教育政策决策是一个甄别与选择的过程。教育政策决策主体在这一过程中运用手中的权力，从诸多可能方案中选取最符合其自身价值取向的方案，在这一过程中可以充分体现其价值倾向性，因此，在教育政策决策过程中就有着激烈的利益争夺。而事实上，教育政策的制定者，却很少是教育政策问题的最终解决者，他们一来这些有问题或者就是有问题的人和组织去解决问题，教育政策决策才与教育政策执行紧密地结合在一起。[140]另一方面，教育政策决策是一个面向未来的预判选择过程。教育政策决策主体在综合各方面信息的基础上，对于教育政策问题研判，综合各种利益需求，才能从可能的教育政策方案中选取最佳方案。一般认为，教育政策决策过程是一个“输入——输出”的系统过程（图 1-3），在这一过程中，教育政策决策主体对相关信息进行了加工和处理，得出最终的符合自身利益取向的选择。因此，教育政策决策主体进行决策的前提是其必须首先应当识别教育政策问题的基本状况，并在基于对问题充分认知的基础上，结合不同的利益需求来设计教育政策方案及选择教育政策方案。所以，我们同样认可，教育政策决策是一个利益表达与整合的过程。[141]

第三章 师范生免费教育政策中的风险分析与评价 ........... 80 

一、风险准则的建立.............80二、风险分析..............................96
三、风险评价.................105
第四章 师范生免费教育政策的风险应对与改进建议 .......................... 110 
一、师范生免费教育政策的风险应对.....................110
二、师范生免费教育政策改进的具体建议...............116
结 论............ 126

第四章 师范生免费教育政策的风险应对与改进建议

一、师范生免费教育政策的风险应对

具体采取哪种形式的风险应对措施，则需要结合具体的政策风险的重要程度、政策内容的可修改性、政策环境的宽容度、甚至政策利益相关者的承受能力等来决定。具体来说，在选择风险应对措施时应当注意以下几点。政策内容是政策决策的结果和具体体现，它表明了政策制定者对于未来的美好期许与雄心壮志。但是很遗憾，这一美好期许或雄心壮志如果缺少足够的风险评估的话，就会显得危险重重。因此，对政策内容进行修订和完善以转移风险或规避风险就成为风险应对的一个重要措施。但是，在选取这些风险应对措施前，我们必须考虑这一政策的内容是否具有可修改性，即这一政策的权威性和绝对性有多大，因为一般来讲，政策代表了政府的公信力与权威，如果某一项政策由于某些政治原因无法在短期内进行修改的话，我们就不得不放弃修改这一政策的想法而另寻他法了。

二、师范生免费教育政策改进的具体建议

对于政策风险进行识别的目的在于促进政策效能的最大化。无论是已经发生的风险还是尚未发生的潜在风险，通过政策风险识别的方式都应该能够清晰地对其进行描述，以帮助政策制定者选择适切的应对策略。政策风险评估既可以使用在政策决策阶段以预防风险的发生，也可以使用在政策实施以后，以不断促进政策改进和完善。因此，政策风险评估是一个动态过程而非一个点或一个固定时段的活动。具体到师范生免费教育政策来说，由于此项政策已经在 2007 年开始实施，一些政策风险已经在政策执行过程中陆续发生，因此，本研究通过政策风险评估的方法重新预判了这些风险的存在，并对于一些尚未发生的风险进行了估计，其结果显然已经不能应用到政策决策阶段，但是却依然可以通过对风险的分析，为政策内容的调整与改进提供建议，以促进政策的更加完善，实现对于政策风险的规避或消解。

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结论

现有的关于师范生免费教育政策改进的研究都遵循梳理政策问题，分析政策原因的基础上提出政策改进建议的模式，并未对解决政策问题的先后顺序进行排序，也未能量化的对政策问题发生的可能性、造成后果的严重程度等方面进行研究。本研究从风险评估的视角出发，对师范生免费教育政策的风险进行了识别、分析和评价，并在提供风险应对策略的基础上提出有针对性的改进建议。回顾全文的主要内容和观点，可以归纳为以下三点：第一，师范生免费教育政策存在四大类风险，分别是落位风险、培养风险、认同风险和履约风险。落位风险是指由于各种原因造成免费师范生毕业后未能按照政策预想的情况顺利的在生源地中小学就业，或就业的岗位与免费师范生的能力不协调，出现“高能低配”和“低能高配”的现象，导致人力资源配置错位。按照引起落位风险原因的不同，可以把免费师范生的落位风险分为三大类，分别是人事制度给免费师范生就业带来的风险、政策执行机构权力与能力给免费师范生就业带来的风险和区域差异给免费师范生就业带来的风险。

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参考文献（略）

本文编号：55473