我国环境危机跨界合作治理机制研究

1 绪论

1.1 研究背景和意义

1.1.1 研究背景

人类生产活动和消费活动的资源供应来源于环境，但是环境资源是有限的，毫无节制的资源开采、肆无忌惮的环境恶意破坏以及全球环境危机问题不断加剧，比如大气污染、流域水污染及土壤污染以及危险废弃物越境转移等问题。严重的环境危机问题正在成为影响人类社会健康发展的一大毒瘤，并且日益获得国际社会的广泛关注。此外，工业文明发展及全球一体化，环境危机以及污染物跨界等问题也开始呈现新的问题，即危机类型多样化和影响程度严重化态势。跨界污染事件这一外部性问题无法内部化，除了因为环境具有公共产品属性外，还因为缺乏跨界协调机构。半个世纪以来，跨界合作治理已成为处理环境危机问题的共识，但是从愈加密集的全球性或区域性环境制度安排以及实际治理的反馈结果来看，目前跨界合作治理在处理跨界环境危机事件上依然是成效不足。

改革开放以来，我国工业化水平大大增强，城市化步伐亦不断加快，但是环境问题如大气污染、流域水污染及土壤污染等却日益加剧，这表明我国对环境危机问题的处理能力及态度并没有与经济社会的发展相协调匹配。有些城市重视工业化程度的提高，一味的发展经济却造成本地区环境愈加恶化的结果。这种做法不仅阻碍了城市经济的长远发展，还给人类社会造成无法弥补的伤害。土地可以进行行政区域划分，但是却无法将整个生态环境进行割裂，损害了本地区利益也给利益相关者造成了一定的伤害，从另一个层面来看，也造成了跨界环境危机事件层出不穷。我国今年来比较典型的案列有上海黄浦江死猪事件、兰州水污染事件、广西省龙江镉污染事故、京津冀大气污染事件等。地方保护主义的盛行、地区政策标准的差异、地方政府大环保意识的薄弱等问题使得跨界环境危机问题治理比区域内治理更复杂也更具挑战性。所以，要解决跨界环境危机问题，必须加强交流合作，以合作和共治为视角构建协调、高效的跨界合作治理机制，形成协调有序的局面。

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1.2 国内外研究概况

1.2.1 国外研究概况

关于环境问题的跨界治理方面，国外学者也进行了较为系统全面的实证研究，特别是对跨国、跨行政区的流域治理案例，进行实证研究的案例很多。例如欧洲的跨流域水环境治理，非洲尼罗河流域的治理，美国密西西比河流域的综合利用和整治以及其他一些国家，诸如英国、巴西等境内河流流域的整治等等。美国学者丹尼尔?科尔曼在《生态政治：建设一个绿色社会》书中明确指出要实现各区域之间的相互配合，创建绿色社会，要树立正确的理念，充分发扬相互协作、交流的精神。

国外学者对环境问题跨界合作治理方面也做了许多研究。法国学者卡蓝默认为，治理是为了保证经济发展与生态环境相协调，使人类拥有一个健康繁荣、和谐持久的生活，同时平衡协调各方共同的利益，但如果内部体制分散，当前治理就无法组成有机整体，他提出，各治理主体通过沟通协调，制定统一的标准和目标体系，都能“按照贯穿其职能的共同标准，对共同目标承担自己的责任”。英国学者艾伦·苏利文认为影响政府间跨域合作的重要因素在于政治层面上、操作层面上以及财政层面上，欲使跨域问题能获得圆满解决，可采合约、合作者关系和人际脉络等形式，然后结合有利于实现目的的配合模式、共同进步的机构，有时候还可以引入企业管理方法，从而提高他们的处理水平，寻求共同发展之路。

西方学者进行了深入的理论分析和探讨，结合实践过程中出现的具体问题，理论运用实践，在跨界治理理论方面取得了颇丰的成果。然而，问题也依然存在，西方的跨界治理理论系统还不完善，如关键用词表述不规范、理论框架构建也不规范。针对跨界治理的理论研究，西方学者的着眼点是理论联系实际，并将理论运用到实践中去，通过指导来解决迫切需要解决的重大问题。而在跨界合作治理的理论研究上，西方学者不仅通过理论研究提供思路或方式方法的指导，更是通过实践经验的积累指导新的跨界治理的合作问题，大体上来说具有研究时间长、研究方法新、研究深度广等特点。

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2 环境危机跨界合作治理相关概念和理论基础

2.1 环境危机跨界合作治理的相关概念

2.1.1  跨界合作治理的界定

要对跨界治理下明确的定义，必须先要明确跨什么“界”。传统而言，我们谈到边界，更多地涉及的是地理空间上的边界。从危机情境下理解什么是跨界，还需要考虑政治、经济或文化等元素，除此之外还有功能属性的跨界，如跨越行政区划或是危机治理跨越不同利益主体。据此理解“跨界”内涵需要抓住其核心，即危机影响范围跨界及危机治理主体亦跨越不同功能部门。跨界治理作为一种新型的治理模式，，是治理主体多元与共同参与的新型互动合作治理模式，其本质区别于传统的综合管理治理模式。传统意义上的治理模式以政府为单一治理主体，而跨界治理这种新型互动合作治理模式则倡导一种多元和整体性合作治理。跨界合作治理的目的是在当前经济社会发展迅速、跨界危机频发背景下，对原有政府治理模式提出新的挑战。这种挑战，突出解决公共政策的困难，以及凸显在解决跨界危机的问题，回应着跨界治理理念和机制的需求和必要性。

伴随着经济全球化浪潮，经济社会不断发展，区域一体化不断推进，地区与地区之间的联系愈加频繁和紧密，管控型治理模式面对新的危机类型无法适应，传统的治理模式在现实面前遭遇困境。一方面，区域性公共危机问题频繁发生。地区与地区之间的竞争不断恶化，各种不可再生资源开发过度，环境不断恶化所造成的损失越来越大，区域冲突问题治理更加艰难，区域间的经济社会发展水平差距不断拉大，城市竞争力也越来越不足等等；另一方面，区域公共问题越来越受到极大关注，公共服务、人才交流、突发事件应急应变等公共管理实践日趋繁杂，变革传统的危机治理模式，跨界治理与合作共治成为“精明政府”现实而必要的选择。

跨界合作治理是治理理论的一个重要分支,也是公共管理研究的热点。随着公共问题的日趋复杂化,政府与国家之间的竞争日趋激烈,如何整合不同区域政府,不同部门,不同主体的力量,成为当前政府研究的热点。环境危机的跨界合作治理是跨界合作治理理论在环境危机治理领域的实践应用。环境治理涉及面广，治理过程复杂，加之环境本身特有的属性造成环境危机跨界治理的整体性特征。地方政府在环境危机跨界合作治理过程中往往出现决策差异，这种差异化原因有很多，比如地方政府在治理过程中更多地关注自身的利益，这往往会模糊政策的控制范围，很容易将对环境问题的跨界处理成本转嫁给对方，使环境危机跨界治理是难以达成共识。此外，环境保护意识的强烈与否也会在很大程度上影响跨界合作治理的有效实现。

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2.2  环境危机跨界治理的特点

传统而言，我们谈到边界，更多地涉及的是地理空间上的边界。这里的跨界性主要强调危机事件跨越地理界限，由于环境本身外部性及空间外延性属性，这就使得一旦环境危机事件跨界，其影响范围就会涉及更广，小到城市、地区，大到洲甚至国家。一般的环境危机事件往往涉及面不大，地理范围及行政区划没有明显的跨越，往往在县内或镇内就可以解决。比较典型的案列是雪灾事件，雪灾事件的跨界性十分明显，我国南部及中部省份所遭受的大型跨界环境危机事件，影响面十分广，如雪灾就会造成交通系统瘫痪、人员流动困难，甚至从危害性可以暴露我国政府在环境危机跨界治理上的结构性不足。

其次是复杂性。环境危机跨界治理，一般都会涉及到不同行政管辖区的利益。地方利益的差异意味着利益诉求差异化，当然这种差异化还表现在合作利益和成本的各不相同，缺乏共同利益的驱动，合作共治也缺乏激励，造成跨界合作治理难以取得高效的成果。这使得环境危机的跨界治理变的复杂化。比如著名的太湖蓝藻事件，此次危机事件发生涉及江、浙、沪等多个行政主体，继续沿用旧的治理模式给我们带来极大损失，必须改变旧有的治污格局，重新审视跨流域合作治理的这一革新模式，流域治理不能一盘散沙，必须将其囊括为一盘棋，进行跨界合作治理才能更好地解决问题。

再次是社会性。传统的环境危机治理无论是治理主体还是管理的方式方法都比较单一，即政府通过行政手段自上而下，以管制或命令的方式进行危机的解决。跨界环境危机的“跨界”这一特性，就不免涉及治理主体的问题。跨界环境问题一般都会造成严重的社会影响，并得到社会各界的广泛关注。如何更好地解决环境危机事件，将危害或损失降到最低，是全社会共同关注的焦点问题。因此跨界环境危机治理的，应当形成以政府力量为主导，通过引导呼吁社会各方力量，最终达成社会力量深度参与的合作共治局面。

最后是时间的滞缓性。跨界环境危机与一般环境危机在治理上的另一个难题是，跨界环境危机不像传统危机那样有着明晰的时间界限，它们往往跨越时间界限，危机处理无法依照时间顺序来解决。如温室气体排放、全球气候变暖、臭氧层的损耗与破坏、酸雨蔓延、海洋与流域水体污染等它们根深蒂固,而其影响会持续事后多年,影响的长期性特征比较明显。总得来说，由于跨界环境危机时间滞缓性特征，无法在萌芽时期扼杀，危机传播会变得更加迅速，并且会以难以预测的方式打破功能或地理界限间的联系。

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3 我国环境危机跨界合作治理现状及存在问题................. 11

3.1 我国环境危机跨界合作治理的的现状 ................ 11

3.2 我国环境危机跨界合作治理存在问题 ......... 13

4 欧盟环境危机跨界合作治理成功经验借鉴................ 17

4.1 欧盟环境危机跨界合作治理简述 ............... 17

4.2 欧盟环境危机跨界合作治理的实践 .............. 17

5 我国环境危机跨界合作治理机制的构建.................... 22

5.1 环境危机跨界合作治理机制构建的基本思路............... 22

5.1.1 环境危机跨界合作治理机制构建的原则 .................... 22

5.1.2 环境危机跨界合作治理机制构建的注意事项 ................ 22

5 我国环境危机跨界合作治理机制的构建

5.1 环境危机跨界合作治理机制构建的基本思路

5.1.1 环境危机跨界合作治理机制构建的原则

21 世纪经济与社会高速发展，多灾种、复合型的危机将成为一种常态, 危机的形态与特性正在随着社会的发展不断变迁，危机正变得越来越有跨界性质，这对危机管理提出新的要求，跨界治理作为一种新型的治理模式，打破了狭隘的行政区划界限，是一种新型互动合作治理模式，以合作和共治为视角构建协调、高效的跨界合作机制将成为未来治理发展和变革的主流方向。

以人为本。随着时代的进步，环境危机跨界治理中加入以人为本的价值理念，更加凸显了对生态及生命的尊重。尤其的危机的跨界治理，利益息息相关，需要互动协调合作，地区间的跨界合作治理需要考虑公众的核心利益，治理的高效完成需要人民的理解和配合。

因地制宜。在环境危机跨界合作治理上，西方国家做出了较多的研究，有许多成功的实践案例值得借鉴学习，但是必须结合我国的实际，不能只照搬照抄，只有共同协商讨论，才能找出解决问题的最佳方案。一味的模仿可能造成资源的浪费，错失治理的最佳时机。

全民参与。传统的危机治理是政府主导下的单一治理模式，许多实践案例的经验告诉我们，科学地应对跨界环境危机问题，必须团结一切力量，确保利益相关者深度参与。此外，社会团体、非营利组织等力量的介入可以分担治理成本，实现社会和谐与稳定。

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6 结语

随着环境问题的跨界性凸显，人民生活受到了影响，经济的可持续发展受到了阻碍，政府及民众越来越意识到环境保护的重要性。国内外社会经济发展的实践及学者的研究表明，环境问题要有效解决，地方政府良好合作的是基础和根源。在目前跨界危机频发的时代，将跨界治理的理论与环境危机治理相结合，在理论上对危机管理的理论的丰富和跨界治理理论的运用具有重要意义，在实践中对我国各种跨界环境危机事件的治理也具有重要的指导作用。

通过分析环境危机跨界治理特点，总结我国环境危机跨界治理现状及存在问题，结合国外跨界合作治理成功经验，以“合作与共治”为视角，提出我国环境危机跨界合作治理机制构建的策略，从制度环境与跨界协调机构、合作协商与沟通机制、合作利益与激励机制、合作约束与监督机制这四个角度阐述合作与共治机制，分析我国环境危机跨界合作治理机制构建的基本思路。跨界治理是多主体参与治理的新兴模式，变革传统的环境危机治理模式，调整组织结构并优化组织流程，以合作和共治为视角构建协调、高效的跨界治理合作机制将成为未来很长一段时间治理发展和变革的主流方向。

另外，由于本人写作水平有限，且实际调研不够深入，问题的分析可能不够透彻，论证也不够充分，使得文章存在很多不足之处。希望日后通过学习的深入和实践经验的积累，在研究过程中能提出更创新、更有针对性且可行性强的论点，取得进一步的研究成果。

参考文献（略）