我国就地城镇化发展的现实基础与策略研究

1.绪论

1.1 选题背景

粗放的城镇化发展道路，使得我国城镇化的持续推进陷入两种困境：其一、城镇化“化物”而非“化人”。城市产业集聚、常住人口集聚、城市区域以及配套基础设施膨胀迅速，但是人口的城镇化却停滞不前。大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。尤其是农民工已成为我国产业工人的主体，但受现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度的制约，被统计为城镇人口的 2.6 亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受与城镇居民同等的基本公共服务。此外，产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，进城人口就业困难，城市内部出现新的二元矛盾，农村转移人口收入水平低并逐渐被边缘化，陷入新的贫困。其二、以异地城镇化为主要方式的城市化道路，大量农民工跨区域流动导致严重的“城市病”和“农村病”。城市空间分布和规模结构不合理，大城市主城区人口压力大，与综合承载能力之间不匹配，住房、交通、社保等城市问题突出。反观我国许多乡村，由于青壮年劳动力大量跨区域流动，导致农村资源闲置土地撂荒，农业发展缓慢，留守儿童、空巢老人等“空心村”问题严重，对我国新型城镇化道路的全面协调可持续发展构成阻碍。

我国不同地区在具体实践上对就地城镇化也做出了可贵的探索。杭州的留下镇、宁波的高桥镇、上海的廊下镇等都是以地处大城市周边的区位优势，利用大城市的扩散效应，实现与大城市的分工与功能对接，迅速推动本地区的城镇化。北京市朝阳区作为规划城区，早在 2004  年就提出“宜乡则乡、宜村则村、宜股则股、宜分则分、试点先行、稳步推进”的改革原则，针对不同地块的特点形成了就地城镇化的“五种模式”。福建省厦门市对 200  多个行政村按照异地新建型、就地改造型、环境整治型和金包银等四种类型因地制宜地进行了就地城镇化改造。山东省兖州市积极探索村庄合并，提出了“发展建制镇，建设中心村，小村并大村，四百变一百”的战略构想，积极推进“镇村向规模发展、住宅向高层发展、环境向生态发展、管理向社区发展、配套设施向城市看齐”的城镇化改造，农民无需进城，就在居住环境、基础设施、公共服务等方面实现了城镇化。2012 年5 月 8 日，中国第一个“村级市”——“西辛庄市”在河南濮阳县庆祖镇辛庄村挂牌，他们所追求的不是市级城市的规模，而是关键的城市因素。虽然此行为饱受争议，但是就地城镇化道路的影响力在逐渐扩大。

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1.2 研究意义

1.2.1 理论意义

首先，对我国就地城镇化的内涵、困境、与相关理论做系统的梳理，归纳出典型性的就地城镇化模式并附以相应案例分析，进一步丰富就地城镇化的相关理论研究。城镇化在不同省份不同地区呈现不同的发展态势，梳理近几年来国内外的城镇化研究成果，不难发现，学界对中国的城镇化道路有不同的见解，诸如小城市论、大城市论、都市圈模式论、均衡发展论等各执一词，不少学者对就地城镇化道路提出质疑，就地城镇化的城市发展方式仍然存在争议，如美国城市研究专家弗农·亨德森就认为年轻人不愿意去临近的小镇，而想去大城市，乡村人口聚集在孤立区域形成小城镇是不明智的。因此，文章中一个重要的内容就是论证就地城镇化在我国城镇发展中的适用性、可行性，为这种城镇化道路进行理论探讨。

其次，响应我国“十二五”规划和新型城镇化发展规划，不断探索中小城市、小城镇的城镇化实现路径。中国庞大的城镇体系中，大中小城市和小城镇各担其责、功能互补，应该协调发展多种方式共存，盲目的以异地城镇化为主要方式发展大城市并不符合我国国情。中国特色的城镇化道路应该是城乡关系良性互动的城镇化，是速度、规模适度的城镇化，，是多样化的因地制宜的城镇化。目前我国城镇发展是典型的异地城镇化模式，即以劳动力跨区域转移，农村人口跨区域在特大城市和大中城市落户为主要方式，小城市、小城镇的协调发展迟迟不前。以异地城镇化为主的大城市发展模式已探讨的比较成熟，并有相应政策支持，但是就地城镇化模式还未得到足够的重视。就地城镇化作为实现新型城镇化道路的重要实现方式，暂时还没有系统性、可行性的理论体系，文章关于就地城镇化问题的研究是对我国新型城镇化道路的进一步探索。

1.2.2 现实意义

首先、我国的城镇化水平已经超过 50%，城镇化发展进入由速度型向质量型转变的新型城镇化发展阶段，大城市的发展过快、“城市病”凸显，中小城市和小城镇发展缓慢吸引力不足，农村空心化严重，这些状况的改善都对中国小城镇的发展提出迫切的要求。虽然我国已经培养了一批大城市、特大城市和城市群，但就小城市、小城镇的功能却是缺位的，目前小城镇建设还处于初步阶段，特别是在小城镇建设动力和质量上距离现代化、城镇化的要求还很远。通过就地城镇化道路就近吸纳农村剩余劳动力，提升中国小城镇的发展规模和城镇化水平，才能够缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市、小城镇基础设施一体化和网络化发展。

其次、推进城镇化实现方式由异地城镇化主导转向异地、就地城镇化双管齐下。我国现有 2.62 亿农民工，未来还有大量的新生代农民工要进城，要基本解决农民工存量和增量的市民化仍是一个漫长且艰巨的过程。大城市的承载能力有限，能够担负的农民工市民化的成本有限，农民工对大城市的人才需求的匹配度有限，单靠异地城镇化的方式实现农村人口向城镇人口转移还远远不够。就算2020 年我国实现了 60%的城镇化率预期，至少还要有 5.5 亿人口留在农村。以发展就地城镇化来吸纳农村剩余劳动力，引导流动人口回流，完善乡镇基础设施建设与公共服务，是推进小城市、小城镇发展城镇化的重要路径。我国的现实国情决定异地城镇化的道路将面临越来越多的挑战，就地城镇化的生命力与可行性将不断展现，并与异地城镇化道路一起共同成为新型城镇化发展的重要实现方式。

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2.就地城镇化的提出与价值

2.1 我国城镇化发展现状与难题

1978－2013 年，我国城镇常住人口从 1.7 亿增加到 7.3 亿，城镇化率从 17.9%提升到 53.7%，正处于 30%--70%的快速发展期间，但是户籍人口城镇化率只有36%左右，远低于发达国家 80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家 60%的平均水平。城市数量从 193 个增加到 658 个，建制镇的数量从 2173个增加到 20113 个，但劳动力转移依然是由农村向城市单向流动方式，导致大城市发展过快，人口拥挤、住房紧张等“城市病”凸显、小城市和小城镇吸引力不足、农村的空心化严重。我国城镇化发展主要面临如下问题：

其一，农民工异地市民化的困难。截至 2013 年，城镇人口中的 2.62 亿是农民工及其随迁家属，其中外出农民工数量为 16336 万人，北京市超过 1/3，上海市近 40%，深圳市近 75%是外来非本地户籍人口，但这些人口在劳动就业、工资福利、子女就学、社会保障等方面无法享受与城镇人口同等的待遇，实质上是一种“半城镇化”，“进得来，住不好，用不了，留不下”是农民工面临的普遍问题，大多数农民工被边缘化或者住在“城中村”，城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，极易陷入“拉美陷阱”。

其二，“城市病”和“农村病”并存。从集聚效应理论来看，城市越大集聚效应越强，大中城市以自身规模优势吸纳了大量劳动力，但是城市规模大于一定临界值之后，规模效益就会递减，大城市有吸纳能力而无承载能力，伴随而来的是交通拥堵、住房紧张、环境污染、管理不善等“城市病”。城镇化异地迁移过度的结果是大城市超负荷承载，小城镇、小城市发展动力不足、日渐衰落，劳动力跨地域“候鸟式”、季节性迁移。农村空巢老人、留守儿童、青壮年劳动力匮乏等问题严重，出现大量土地撂荒、空心村等“农村病”。

其三，城镇化结构失衡，小城镇功能无法发挥。城镇空间分布和规模结构不合理，大中小城市功能分担与协作不协调，与资源环境承载能力不匹配。部分特大城市主城区人口压力大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥；小城镇数量多但规模小、服务功能弱。城镇化发展的整体布局对小城镇的功能发挥提出迫切需求，但目前我国小城镇建设滞后，在吸纳劳动力和服务供给方面距离预期目标还很远。而长期以劳动力大范围异地转移为主的城镇化方式无疑会加剧此类失衡格局并且产生恶性循环。如何缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能？如何应对各类城市问题，走出城镇化发展的困境？就地城镇化作为一种新的视角和路径，渐渐被认同并付诸实践。  

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2.2 就地城镇化的内涵与价值

就地城镇化是相对大范围跨区流动的异地城镇化而言的。学者朱宇将就地城镇化视为一种现象，即乡村—城镇转型中城镇要素在乡村生产、积累和发展及由此派生的准城镇地域和人口现象。马庆斌将就地城镇化定义为农民在原住地一定空间半径内，依托中心村和小城镇，就地就近实现非农就业和市民化的城镇化模式。本文将就地城镇化归纳为：区域经济发展到一定程度后，农村人口不再向大城市异地转移，而是以小城镇、小城市为主体形态，就近向中心村、小城镇和小城市集聚和迁移，坚持以人的城镇化为核心，推进农民职业非农化，生活方式市民化，思想观念现代化，基本公共服务均等化。就地城镇化有如下价值：

与大范围跨区域流动的异地城镇化方式相比，就地城镇化对突破我国城镇化发展的现实困境有如下价值：

其一、以小城镇、小城市为主体形态，推进大中小城市、小城镇协调发展。就近小城镇是乡村的延伸，城镇的雏形，是减少乡村向大城市冲击的缓冲地带，是连接乡村与城市，在城乡之间构建起过渡区和蓄水池。东部、东南部特色小城镇，中部人口密集型、交通优势型和大城市周边的小城镇，西部资源密集型大镇都能够发展就近城镇化，吸纳周边农业转移劳动力，为大城市减压，统筹不同区域之间、城乡之间协调发展，有助于扭转我国城镇化结构失衡，发挥小城镇的功能。 其二、吸纳就近劳动力

其二、吸纳就近劳动力转移，破解农民工难题。就近城镇化是解决我国农民工问题，破解城乡二元结构与城市内部二元结构困境的创新路径。一方面，吸纳周边劳动力发展乡镇企业，为小城镇的发展培养产业基础，小城镇的发展将吸纳更多的劳动力，以此良性循环发展；另一方面，小城镇的发展为回流劳动力提供更多就业机会、公共服务和发展空间，以农民身份、职业转型和享受基本公共服务均等化为主要目标，走出盲目向大城市聚集的观念误区，尊重人类社会的自然聚集规律，不依赖技术强制推进城镇化，是重器思想向重道思想的回归。

其三、外援型向内源型发展方式的转变。异地城镇化导致大城市发展依赖外来廉价劳动力与外商投资，小城镇发展依赖政策扶持与对外招商引资，本质上都是外援型发展方式。就地城镇化在发展途径上充分挖掘本地区优势资源，满足本地区发展需求，本质上是一种内源形式发展方式。坚持渐进主义，不同地区根据不同的地域特色先进行实验性、小范围和区域性的探索，适合的可以推广，不适合的再继续试验，不断做出转变与创新，通过一连串快速的小步伐变迁达成明显的政治变迁效果，在循序渐进中实现更快的变迁。

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3.我国就地城镇化的理论论证................ 23

3.1 公共服务均等化理论与就地城镇化的目标 ................ 23

3.2 灰色区域理论与就近小城镇的主体形态 ..................... 24

4.我国就地城镇化发展的现实基础与驱动力.............. 28

4.1 就地城镇化发展的现实基础 .................... 28

4.2 就地城镇化发展的倒逼驱动力 .......................... 33

5.就地城镇化的典型模式分析................. 34

5.1 大都市周边卫星镇：借力发展模式 ...................... 34

5.2 相对区位优势镇：外生型发展模式 ........................... 36

7.就地城镇化发展的策略分析

无论是发达国家还是发展中国家，在有效推进城乡一体化的进程中，政府的政策驱动和宏观调控都是不可或缺的条件，英国、韩国、日本等国都通过立法、政策支持等手段促进城镇化发展。不同的是发达国家的城镇化基本上是自发形成的，地方市场已趋于完善、民间资本强，自上而下的驱动模式明显，政府主要负责宏观调控发挥辅助市场的作用。鉴于我国小城镇人口分散、经济水平滞后、城镇市场不完善、民间资本不足等现实问题，绝大部分地区的城镇化进程中政府发挥着主导性的驱动作用，自上而下的政策干预明显，待城镇化发展后期市场趋于完善政府才会逐渐退居二线让位于市场。城镇化的持续推进需要中央政府不断破除旧的制度障碍，进行全面的制度革新与重构；需要省级、县级政府权力不断下移，给基层政府更多的自主权和创新空间；需要县级政府、镇级政府因地制宜不断探索地方经济的发展方式与就地城镇化的实现方式。我国就地城镇化是一个复杂、缓慢的进程。应该正视，在相当长的时间内，政府的扶持与规划仍是我国小城镇、小城市发展的主导力量。

7.1 树立新型城镇化发展理念，创新就地城镇化实现方式

新型城镇化是以人的城镇化为核心理念的城镇发展方式，城镇化的重心在“化人”而非“化物”，倡导走大中小城市与小城镇和谐发展的道路，建设布局合理的多层次城市群结构和现代城镇体系。就地城镇化作为新型城镇化的创新方式，具有适用性强、成本低、灵活多变等特点，能够实现农业人口就业方式向非农转变，推进就近转移人口生活方式城镇化，生存技能现代化、在基本公共服务和社会保障方面达到和城镇同样的水平。基层政府应该将就地城镇化的发展理念运用到新型城镇化建设之中，对本地人口的就近转移不断的进行探索与尝试。在发展理念上，以人的城镇化为核心，以完善本地区的基本公共服务、提升人民收入和城镇化水平为宗旨对城镇建设进行合理的规划与管理，加大对农村人口的财政转移支付力度，充分发挥基层政府的调控功能。在发展方式上，坚持因地制宜、突出个性、塑造特色的原则不断创新就地城镇化的实现方式，推进我国卫星镇、生态宜居小镇、特色旅游镇、新型农村社区等多样化建设。

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结论

就地城镇化作为我国新型城镇化发展的重要方式自提出以来便得到广泛关注。虽然学界在就地城镇化的界定、可行性、适用条件方面尚存争议，但就地城镇化的影响和推广正在不断扩大，我国的一些城镇也积极做出了探索和试行。本文从理论基础、现实基础、实证分析等方面对我国就地城镇化的现实与发展路径进行研究得出以下结论。

其一、就地城镇化为解决目前我国新型城镇化进程中农民工异地市民化困难、“城市病”与“农村病”并存、城镇体系结构失衡以及城镇化的制度障碍等困境提出了新的视角和思路，对突破我国城镇化发展瓶颈，推进大中小城市、小城镇协调发展具有重要的价值。就地城镇化是相对于异地城镇化而言的，两者都是推进我国新型城镇化道路的重要方式。虽然两者在发展思路与发展方式方面存在差异，但是，就地城镇化与异地城镇化本无优劣之分，关键在于不同地区因地制宜、适当选择。

其二、就地城镇化具有适用性和科学性。文章运用公共行政学、经济学、城市学等理论模型对就地城镇化进行了全面的论证，以公共服务均等化理论论证了就地城镇化的合理性，以集聚效应理论证明就近适度集聚的科学性，双推—拉模型论证农村人口的迁移意愿和迁移选择，为就地城镇化的适用性和科学性提供了理论基础。

其三、我国就地城镇化的发展具有一定的现实基础。文章从我国农村人口的迁移意愿、小城镇的规模与数量、农村市场与劳动力的发展、小城镇的基础设施建设与产业化基础等方面阐述了我国就地城镇化发展的现实基础，并结合实证分析将我国就地城镇化发展概况为五种典型的模式，为类似资源条件的地区推进就地城镇化提供借鉴。

其四、就地城镇化的发展需要政府的引导与扶持。通过分析我国就地城镇化发展的现实基础和案例可以发现，地方市场和民间资本还在不断完善之中，我国城镇化进程中政府自上而下的驱动作用明显，就地城镇化的持续推进需要基层政府的政策引导和财政扶持，这是我国当下城镇化发展的客观需要，也是现阶段的生产力和社会基础造就的客观结果。

参考文献（略）