中国足球职业联赛管办分离改革研究

1 绪论

1.1 选题背景

1.1.1 管办不分弊端未能解决

从 1994 年中国足球职业化改革至今已经过二十多年的历程，中国足球也曾经历过职业化初期短暂的繁荣，但是由于改革前没有进行良好的长期规划，所以随着职业化的进一步发展，中国足球开始遭遇各种问题，如职业联赛中假球、黑哨和赌球频频出现，各种球员丑闻不绝于耳，国家队的竞技水平越来越低，成绩越来越差，最终下滑为亚洲三流球队水平。

国家体育总局和中国足协为了改变这种局面，先后对足球管理体制进行了多次改革，但是由于在传统举国体制下管办合一模式是我国竞技体育的主要管理方式，改革的措施始终无法跳出举国体制的大框架，导致大众对足球产品多元化需求和政府供给的单一性之间的矛盾、政府和市场在配置足球资源作用力大小的矛盾日益突显。

1.1.2 管办分离为足球改革重要举措

目前，中国各行各业都在走社会化、市场化的道路，管办分离、政企分开、政事分开已成为中国社会发展的必然趋势，为了深化中国体育管理体制改革，国家体育总局率先发起了以足球职业联赛为试点的体育体制管办分离改革，虽然改革中遇到了很多困难和阻碍，但是改革的整体方向无疑是正确的。2015 年 3月国务院印发《中国足球改革总体方案》（国办发〔2015〕11 号）（以下简称《总体方案》），足球再一次成为体育改革的突破口和制高点，而这次改革也被誉为是建国以来力度最大、思想最深刻、变动最彻底，最具创新意义的综合性体育与社会变革行为，有着超体育、超文化和超当下的积极意义。在此方案中，明确提出将对中国足协进行调整改革，要求其按照政社分开、权责明确、依法自治的原则调整组建中国足协，彻底改变中国足协与足球运动管理中心“两块牌子、一班人马”的组织架构，真正实现中国足协与体育总局管办分离。在职业联赛方面，方案要求进一步改进完善足球竞赛体系和职业联赛体制。特别提出将来要建立具有独立社团法人资格的职业联赛理事会，全面负责组织和管理职业联赛。

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1.2 选题意义

1.2.1 理论意义

对中国足球职业联赛管办分离改革的研究是对管办分离理论的完善和丰富。自新公共管理学以来，管办分离改革理论不断得以完善，以中国医疗领域的管办分离研究为例，事业单位的管办分离理论研究已经取得丰硕的成果。但是，中国足球领域管办分离改革理论却还处于起步阶段，研究内容较为浅显。本文从管办分离的基础理论，新公共管理理论、公共选择理论、委托代理理论等方面出发，通过对中国足球职业联赛的管办分离改革研究，整合出管办分离在足球职业联赛领域的基本理论，分析中国足球职业联赛管办分离改革的现状、成效、困境及针对性建议，尝试形成系统的中国足球职业联赛管办分离理论体系，以期对我国职业联赛管办分离改革提供更加全面的理论参考。

1.2.2 现实意义

对中国足球职业联赛管办分离改革进行研究是顺应历史发展趋势，，适应社会发展的需要，具有重要现实的意义。党的十八大报告提出“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央把振兴足球作为发展体育运动、建设体育强国的重要任务摆上日程。坚定不移推进改革、振兴足球，并以此为突破口深化体育管理体制改革，是顺应人民群众新期待、实现体育强国梦的实际行动。

中国足球职业联赛管办分离改革已经启动，但是，由于此改革涉及经济、政治、社会、文化等多个方面，需要合理运用多学科理论知识，才能形成系统的理论体系满足现实的理论需求。本文对中国足球职业联赛管办分离改革研究，试图进一步为足球联赛管理改革理清思路，深化改革成效，推动体育公共服务供给的现实需求。对中国足球职业联赛管办分离改革研究有利于：（1）强化并明确政府代表（体育总局）公共管理职能；（2）有利于足球产品供给水平的提高；（3）有利于足球事业单位的自身发展。

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2  基本概念及相关理论

2.1 相关概念界定

2.1.1 管办分离

对于“管办分离”的定义，赵立波（2012）认为事业单位管办分离是指作为公共服务供给者、事业单位举办者的政府，将其监管者与举办者职能相互分离。管办分离是政府事业（公共服务）职能的分离，是政府对社会事业的公共管理职能（管）与举办事业单位形成的出资人职能（办）的分离①。刘继同（2008）从公共医疗部门的角度出发，认为管办分离是指分离政府作为服务供给者、出资者和监管者的职能，类似国有资产管理委员会推进国有资本有序进退，成立专门职能机构进行统筹管理，卫生主管部门不再直接拥有和控制医院，转而成为医疗市场的监管者，履行政策制定、宏观调控和公共卫生管理的职能②。

综合来看，管办分离的核心就是政府监管者与举办者职能的分离。如果将管办分离应用到中国足球管理体制中，则为两层含义上的分离：第一层，体育总局与中国足协的管办分离，体育总局应该将足球事业全权交给中国足协来负责管理，确立中国足协为非营利性的社团组织，不应该有过多的行政干预；第二层，中国足协与职业联赛的管办分离，职业联赛经历了二十多年的职业化改革，非但没有达到当初设想的目标，反而是问题不断，究其根本原因是因为职业联赛的改革发展没有按照足球市场的规律进行。从世界范围的足球发展来看，具有独立法人资格的职业联盟管理模式是最好的职业足球联赛管理体制，这就需要中国足协与职业联赛真正的管办分离，把联赛的产权交给俱乐部，让职业联盟来负责职业联赛的管理和运营。

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2.2 管办分离改革的相关理论分析

2.2.1 新公共管理理论

在传统政府公共管理制度下，事业单位统一由国家管理，中国足协和足球运动管理中心是一直作为国家体育总局下设的事业单位，接受体育总局的管理。但是从新公共管理理论角度出发，政府应该是“掌舵”而不是“划桨”，即体育总局的行政管理职能应该从具体的提供足球公共产品转向对足球行业的宏观监控，营造公平、公正的外部环境，吸引多元化社会投资进入足球市场。强调体育总局的“管”，将“办”的职能下放给中国足协。

美国著名经济学家詹姆斯·布坎南是公共选择理论的提出者，共选择理论是把经济学中的理性人假设移植到政治领域，以个人作为基本的分析单位，认为政治领域中的个人也是自利的、以自己的利益最大化为行为准则的。将经济市场上的交易分析扩展到政治领域，即政治市场，把人们在政治领域的相互作用过程视作“政治上的交易”，认为政治过程和经济过程一样，政治的本质是利益的交换。“追求个人利益最大化”是一切人的行为动机，政府官员在公共决策的过程中会受自身利益最大化的影响，政府在弥补市场失灵的同时，自身也存在一些无法克服的缺陷，政府也会失灵。

公共选择理论相信市场在经济生活中有巨大的潜在效力，不再寄希望于通过提高政治家官僚的道德水准或政府机构内部改革来改善政府机构及其工作状况，而是主张对政府机构进行市场导向性改革，完善竞争机制和相关法律法规，尽量发挥市场的功能，减少国家干预。其结论是只要有可能，决策就应该交给私营部门。

 在以往的职业足球管理体制中，政府代表体育总局或足球管理中心作为经纪人在做出决策时，由于监督机制和竞争机制的不健全，决策者更偏向于维护自己的既得利益，而忽视了市场主体的需求，导致政府在提供足球产品时出现服务“失灵”现象。为了解决这样的困境，必须进行足协与体育总局的管办分离改革，重新定位政府宏观监督的角色，推进中国足协实体化建设，将职业联赛交由职业联赛俱乐部组织成立的职业联盟来管理运营，确立足球产品提供市场化，并采取第三方监督，结合社会力量弥补市场失灵和政府失灵。

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3 中国职业足球管办分离改革现状分析.............. 22

3.1 中国职业足球管办分离改革历程................ 22

3.1.1 中国足球体制改革职业化初创期................ 22

3.1.2 中国足球体制改革进入矛盾突发期............... 22

4 国外足球发达国家职业联赛成功管理经验的借鉴与启示............. 40

4.1 足球发达国家职业联赛管理模式............... 40

4.1.1 英格兰足球职业联赛管理体制................ 40

4.1.2 德国足球职业联赛管理体制................. 40

5 完善中国足球职业联赛管办分离改革策略.............. 45

5.1 明确并规范各方管办职能................. 45

5.2 加快推进足球协会实体化................... 45

5 完善中国足球职业联赛管办分离改革策略

目前，中国足球职业联赛管办分离改革正处于攻坚阶段，尚未真正从管理体制机制上形成成熟体系。为有效推动职业联赛管办分离改革，构建功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的足球职业联赛管理体制和运行机制，促进职业联赛形成良好治理模式和足球产品供给健康长远发展，本文提出以下六点对策建议：

5.1 加快推进足球协会实体化

日本 J 联赛之父川渊三郎在担任日本足协会长时，花了 4 年时间让日本 47个督道府县的足协都完成了法人化的发展，并接受统一培训，不仅实现了财务公开透明，更是让各个会员有了实权，为各地区的足球发展注入了新的活力。根据足球发达国家在足协实体化的发展来看，组织实体化主要有以下四个特点：首先其性质为非营利组织，并作为足球单项协会负责管理本国足球事物，全权负责下属各地区足球协会和俱乐部的权威性机构，独立运行但接受各国最高体育组织的宏观指导和监督；其次要有相对完善的独立组织机构，如主席、秘书长、各类工作委员会、会员代表大会为最高权力机关等；再次，各国足协内部设有足球职业联盟独立负责管理职业联赛，如英超联盟等；最后，注重行业自律，并拥有独立司法机构进行监管，避免权力滥用。

目前，随着国家足球管理中心的取消，中国足球协会在改革中即将实现真正意义上的实体化。但是中国足协中 47 个省区市及行业足协会员却没有完全实现法人化和实体化，这样的非法人足球团体自制性较差、经济来源单一、自身造血功能不足，并且面临着社会合法性与法律合法性的冲突，足球协会财务制度不完善，缺少有效的监督机制，容易出现腐败等违法现象。

我国地方足协作为国家足协的分支机构，为了统一实现真正的实体化，应按照中国足协改革的方式类似进行实体化改革：首先，实现各地区足球协会的法人化，赋予其对当地足球事务管理的权力，实行财务公开并进行财务和事业管理评估方面的培训；其次，逐步撤销各地方已经建立的足管中心并全面加大协会的管理职能，更好的发挥足球协会在管理当地足球事业的优势，积极带领当地足球俱乐部打造“百年俱乐部”的长远目标；再次，各地方足球协会的壮大离不开牢固的物质基础，加快足球市场的开发是实体化改革的关键任务，各协会应与当地的知名企业和财团积极合作，实现获得赞助、冠名费等多元化的经济收入来源，完善自我造血功能；最后，进一步推进各地方会员组织机构和制度建设。在拥有专职工作人员和办公地点的基础上，完善协会章程和会员制度建设。

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6 结论

管办分离的核心就是政府监管者与举办者职能的分离。中国足球管理体制中的管办分离有两层含义：第一层，体育总局与中国足协的管办分离；第二层，中国足协与职业联赛的管办分离。

中国足球职业联赛管理体制改革取得的成效不可否认，但是管办不分的弊端未能根本解决，如产权主体缺失，行政干预过剩，市场机制失灵，法治建设滞后，舆论媒体失和。由此造成目前中国足球职业联赛改革现状：管办机构设立重叠，人事结构设置不合理，股权结构不合理。

制度结构、利益冲突和实施机制是中国足球职业联赛管办分离改革的难点所在。制度创新不足导致利益主体间权力分配不均，利益主体多元化又产生多重复杂的关系直接影响到改革的实施机制无法推进，三者间互相影响，相互作用。

西方足球发达国家职业联赛管理体制虽然在组织结构上有不同的地方，但是在联赛产权属于俱乐部、足协与政府和职业联盟的关系是相互独立等特征上都是相同的。对我国的启示是：足球职业改革时应有充分的预期规划；本国的足球联赛管理体制也符合本国的文化以及足球发展规律；健全的法制环境是职业联赛健康发展的保障。

举国体制与市场经济相结合，积极借鉴国外职业足球联赛管理经验，建立具有中国特色的足球职业联盟，扩大职业联盟自主权，通过科学、民主的决策监管方式，吸引更多的社会力量共同创建中国足球职业联赛管办分离的新型管理体制是职业联赛管办分离改革的重要标志。

参考文献（略）