官僚制与自主权:政府部门决策、执行、监督三权结构优化

第一章绪论

第一节问题的提出

一、研究背景:普遍经验与中国视角

英、美政府机构中设立的各种"专业机构"广泛影响到了世界各国。伴随着行政国家的产生,美国建立了大量的独立机构,因此规模不算大的部口、大量独立机构成为美国行政机构的两大支柱。80年代末,英国在新公共管理运动的市场化浪潮中,吸收了美国独立机构的经验,将难市场化、又不适宜作为政府部门内设职能部门的某些职能,成立了大量半独立于大部门的执行机构。近二十年来,英国的执行机构迅速在全世界范围内传播。它不仅波及到了新西兰、荷兰、丹麦、德国、法国、瑞典、西班牙、芬兰等欧洲国家,还波及到了加拿大、日本、坦桑尼亚、爱沙尼亚、香港等世界范围内的多个国家和地区,甚至还影响到了欧洲联盟这样的国际组织。虽然专业机构在传播过程中发生了诸多改变,但它涉及的范围之广、影响之大,r然已使其成为一种"世界潮流"。这些专业机构设立的直接目的并非权力结构的调整,当然其客观上也确实带来了权力结构的变化,尤其是英国的执行机构模式则造成了大部门内部的决策权与执行权相对分开的权力结构。

正如纳卡诺认为的那样,政策理念的传播是一个高度主动性的政治过程,在这个过程中政治行动者解禪和界定从其他国家借鉴过来的政策理念的问题和解决办法。在中国的政府机构改革中,同样表现出了这样的现象。中国的政界与学术界,从国外的改革经验中吸取着智慧,同时依据本国的国情和现实中迫切需要解决的问题,形成了对国外实践与理论阐释的中国视角。

例如,"大部门制"这个词汇,在英国虽然存在但使用并不广泛,在美国则几乎没有见过这样的词汇。在对国外的理论和实践进行分析的基础上,中国政府机构改革形成了"大部口制"、"决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构"等中国视角和基本策略。在对国外专业机构现象的进行中国视角解释的背景下,就产生了将"大部门制"与"决策权、执行权、监督权三权结构"相结合的改革理论与实践。中国的理论与实践领域里,注重从英国等执行机构改革的国家吸取经验,对执行机构改革形成的"决策权与执行权相对分开"的权力结构产生的浓厚的兴趣。而且人们普遍将"监督权"也一同进行审视,开始探索"决策权、执行权、监督权兰权结构’'问题。这些政治与学术的话语,在国外的实践与理论中都是较少使用的,但它们又是对国外实践与理论的总结和回应。

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第二节核心概念的界定及其相关说明

本文所涉及的几个容易带来误解的核也概念,需要首先明确界定并做出相关问题的说明,以降低问题的复杂性,避免理解和推理的障碍。本文并不打算为一些学科常用的基本概念增加具有争议的解释,也并不打算为这些常见概念做出梳理,而是为本文问题的研究提供清脯的概念基础。因此,本文较少进行常用基础概念的内涵界定与梳理,而较多地提供一个它们在本文中的使用说明。

一、三权结构

"三权结构"是本文需要首先界定的基础性核心概念,并且需要围绕这个概念说明三个问题:

1、"三权结构"及其与"权力三分"的区别

所谓的"结构"一词,是指组成整体的各个成分及其相互关系。决策权、执行极、监督权H种权力构成了权力结构的整体,三种权力是权力结构这个完整整体的三个成分,三个成分及其形成的相互关系形成权力结构。决策权、执行权、监督权之间的关系,是一种基本的权力关系,由三种权力成分及其相互关系才形成了所谓的权结构"。"三权结构"与"权力三分"具有明显的区别。权结构"立足于分析三权的相互关系,无论是"分"还是"合"都需要纳入分析视野,一并进行研究而得出整体的结论,研究目的在于发现整体的结构性规律与逻辑;而"权力三分"则不同,虽然承认一定程度的"合",但立足点在于"分",研究目的在于寻找三权分开的规律或路径。

之所以采用"三权结构"的概念,主要在于两个方面的考虑:(1)本概念是带'决策权与执行权难以分开"的情况做出回应,例如执行中必然需要做出决策、决策的过程中也需要执行者的参与、政策过程难以分成清贿的阶段等。通过本文的研究,基于市场化原则形成的专业机构较为清晰的显示出三权相对分开的权力结构,基于独立性原则的部门内机构带来了一定程度的三权分开(如政监分开)结构。基于官僚制法定管辖权部门内设机构、基于独立性原则的部门外专业机构、基于参与原则的专业机构,虽然形成了程度各异的执行自主权和决策自主权,带来了三权配置方式的变化,但也不能认为是王权分开的结构。(2)本概念基于对"决策权与监督权关系"的考虑。一是部门的监督权坦然具有相对独立性,但它还是隶属于部口最高领导,与决策权具有紧密的关系:二是部门权力结构中存在决策权对执行权的监督,在这些情况下决策权与监督权并没有分开。因此,使用权结构"的概念就可以分析这些不同的结构形态,得出相对全面的分析结论。

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第二章官僚制政府部门的三权结构:结构优化的基础形态

第一节官僚制政府部门三权结构的基本形态

一、官僚制"金字塔式"三权结构

所谓的"结构"一词,是指組成整体的各个成分及其相互关系。结构主义的立场,"从一开始就接受了一种重视关系的态度;按照这种态度,认为真正重要的事情,既不是要人必须接受成分,也不是要人必须接受这样的整体而又说不出所以然来,而是在这些成分之间的那些关系;换句话说,就是组成的程序或过程,因为这个全体只是这些关系或组成程序或过程的一个结果,这些关系的规律就是那个体系的规律。"决策极、执行极、监督权之间的关系,是一种基本的权力关系,由H种权为成分及其相互关系才形成了所谓的三权"结构"。决策权、执行权、监督权兰种权力构成了权力结构的整体,兰种权力是权力结构这个完整整体的三个成分,三个成分及其形成的相互关系形成权力结构。因此,政府部门三权结构的研究应该重在研究兰权关系,即决策权、执行权、监督权兰者组成的程序或过程。

1、官僚制三权基本结构及其权力线

权力关系都具有"单向性或非对称性,即某些人有影响他人的权利,而反过来就没有类似的权利。"不同的权力之间无法形成平等关系,"如果人人平等就不会有政治,政治必然包含着上下级关系。""同等实力的相互依赖和影响,就说明没有权力。"各政府部门内部就形成了这种传统的等级间权力结构,"在这个结构中,部内的多个层级与分支构成了金字塔组织,由一位部长执掌。在组织结构图中,政治权力沿着纵向的、直接的权力线,从部长自上而下流到金字塔组织的各个组成部分。"

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第二节官僚制三权结构中的等级间有限制约

官僚制的总体特征是权力的集中化,是决策权对执行权的控制和监督,是三权相对混合的结构。官僚们的行为受到正式规则的制约,在一种规则控制关系中成为官僚制的从属者,实质上是自主权的缺失。然而在这种权力集中的结构中,理性官僚制的发展及等级结构中权力的运行规律,一定程度上仍然形成了等级之间的决策权监督权和执行权的制约关系。这种制约机制主要体现为下级执行权具有一定的自主权,能够自下而上的对决策权和监督权构成反向制约,是一种对自上而下权力运行和传递的反作用力。正如弗尔曼认为,"我们应当种非常不同的观点来看待执行,即执行是对美国政府体系的一种制约。"官僚制理性化程度较高的国家,一方面饱受官僚制权力集中的苦恼,一方面也存在相对成熟的层级间制约机制。由此,最终形成了"强决策监督权——弱执行自主权"的三权基本结构形态。

一、下级执行自主权对上级决策权监督权的制约

尽管官僚制以权力集中而著称,官僚制中的上级决策权监督权与下级执行权相比具有优势地位,但在这种集权的官僚制结构中,下级执行权仍然存在一定形式的自主权,使下级执行权对上级的决策权监督权产生制约力量。由此,理性的官僚制本身才能实现平衡,避免权力的过分集中。

1、"法定管辖权":官僚制结构中的层级间分权

反向制约官僚制结构的集权化倾向,形成下级执行权对上级决策权监督权制约力量的第一个特征,就是官僚制的"法定管辖权"原则。即通过一般的法律规则,为"金字塔"组织各层级的每个职位规定固定的管辖极限。"当管辖'权限"原则得到充分实现时,等级制的隶属关系——至少就公职而言——不再意味着‘高级’权威有权简单地接管'低级’权威的事务"。而官僚制的"金字塔"组织结构中,下层的官僚执行上级官僚的决策,上下级之间存在着天然的决策权监督权和执行权划分。当法定的"管辖权"一旦确立,下级的执行权就不能被上级决策权监督权简单干涉,也就为下层的执行权提供了一定的执行自主权空间。日本学者辻清明就将这种法定管辖权与执行相联系,认为官僚制"对组织的必要活动合理分业化,根据表现组织目的的法规所定的权限,正当的赋予执行的力量。"这样,处于金字塔组织结构下级的职权固定化的官僚,就形成一定程度的下级执行权对上级决策权监督权的制约力量。

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第三章官僚制三权结构的调整:执行自主枚与决策自主权..............63

第一节市场化:决策与执行分开中的执行自主权..............63

一、执行机构的市场化逻辑与行政信条.............54

二、执行机构模式下的组织形态与三权结构............65

第四章官僚制三权结构的再建构:自主权网络与等级控制...........106

第一节执行化构模式三权结构中的等级与网络............106

一、执行机构模式及其三权结构的功能评价..............106

第五章政府部门三权多元复合结构;普遍共性与中国特性..............139

第一节政府部门三权多元复合结构;比较与结论..............140

第五章政府部门三权多元复合结构;普遍共性与中国特性

第一节政府部门三权多元复合结构;比较与结论

通过官僚制三权结构的逐步优化,政府部门的权力结构形成了基于官僚制、市场化、独立性、参与性等多种原则与逻辑的混合体,成为不同的原则与逻辑所要求的结构特征相互结合的多元复合结构形式。政府部门权力结构的这种权多元复合结构"有其存在与形成的内在机理,在不同的国家和环境中又有着各自不同的体现。

一、政府部门三权多元复合结构的特征

所谓的三权多元复合结构,是指在官僚制三权结构的基础上,通过结构的分阶段优化,将基于官僚制、市场化、独立性、参与性等多种原则与逻辑的专业机构及其权三结构特征进行选择性结合,将多元相互对立的组织权力结构特征及其价值诉求有效整合,形成了一种新型的复合结构形态。在这种多元的价值与结构工具的复合过程中,体现着诸多相互对立的观念与结构性要素的结合和重构,形成了政府部门权力结构如下几个特征;

1、综合与分散;综合决策监控权与分散专业自主权

由于官僚制建立在专业化的基本原则之上,因此基于专业性要求的职能和权力"分化"就成为官僚机构的重要的结构要素,它寻求从"整体中分离出来的、超然的、独立的或者不完整的一部分"。相反的一面,由于这些专业而分散的部分致力于追求自身自主权的最大化,势必造成分散的机构之间形成各种形式的竞争和冲突,带来官僚机构群体当中职能和权力的交叉重叠。这样,就形成了官僚机构中与"分散化"相对立的结构性要素:"综合化",即通过机构的合并与整合,将职能相关和重叠的分散化机构整合成数量较少的规模较大的机构,来解决机构分散化巧来的冲突和过度竞争。分散化是对专业化的追求,综合化是对专业化结构负功能的纠正。如果将分散化与综合化进行整合,那么分散化可以在保持专业性的基础上维护综合化的专业性,综合化可以在承认分散化的前提下实现对分散化权力冲突的纠正。

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第六章结论、政策建议与研究展望

本章首先对英美等国家政府部门三权结构优化所遵循的普遍性原则与逻揖进行总结,提供一个解释性框架。然后在解释的基础上顺应中国行政习惯与传统,尊重中国自身改革逻揖,明确国外经验的可吸收因素,进而提出相应改革建议。最后对本文的创新点和研究局限进行总结,并对下一步研究做出展望。

第一节结论

英美等国家政府部门三权结构优化遵循着普遍性的原则和逻辑,最终形成了政府部门三权多元复合结构。在比较的视野下,中国政府部门三权结构及其变革过程具有普遍的共性与自身的个性。

一:三权结构优化的普遍性原理与遇辑

本文通过对英美等国政府部门组织及其三权结构的深入细致考察,结合国内外相关理论研究成果,得出了政府部门三权结构优化的普遍性原理与逻辑。

1、官僚制三权结构是政府部门三权结构优化的基础形态

官僚制三权结构是政府部门三权结构优化的基础形态。官僚制兰权结构呈现出下列基本结构特征:官僚制组织结构中的上级掌握着决策权,而下级则执行上级的决策,上级对下级执行情况进行监督。每一层级的官僚权力都是决策权、执行权、监督权的混合。上下级之间的决策权和执行权配置具有明显的层次性,即执行中的决策、决策权和执行权的相对性和相互转换,"下级旨在执行上级目标的决策,在上级看来就是执行。"官僚制的三权结构在合规则控制、命令控制等控制形式下,实现决策权、监醫权的集中化。

结构正功能持续维持着官僚制兰权结构的存在,负功能则为官僚制三权结构提出结构优化的需求。通过基于不同原则的专业机构执行与决策自主权,为官僚制三权结构的优化提供动力,并促成了它的结构转换与调整。然而,新的结构势必产生新的正功能和负功能,新的负功能必然带动新结构的进一步优化。这样,就产生了执行自主权与决策自主权的网络化与官僚制价值的回归。最后,融合各种不同原理和结构性要素有机结合,形成了政府部门三权多元复合结构。因此,功能持续优化是三权结构优化的直接动因。

参考文献（略）