基于岗位管理视角下的西藏事业单位用人机制研究

第一章   绪论

1.1  研究背景、目的和意义

1.1.1  研究背景

事业单位是我国政治体制中存在的一种特殊的现象，具有中国特色，在经济社会发展中扮演着重要角色。作为我国特有的一种组织形式，承担了国家向社会提供公益性服务的任务。事业单位在我国体制内单位中汇聚了大量人才，是实施科教兴国战略、不断增强综合国力的重要阵地。

从上世纪 80 年代开始的事业单位改革，多年来逐步推进，工作效率得到了普遍提升，改善了事业单位向社会提供公益服务的水平。分类后事业单位的定义更加准确，管理更加规范，运营更加科学，职能更加清楚，根据不同单位法律地位、履行职责等的不同，也要实行不同的人事管理模式。

西藏事业单位汇聚了全区各类人才，对人才兴藏战略至关重要。西藏自治区事业单位目前的选人用人机制主要呈现行政化明显，实行身份管理、队伍活力欠缺和退出机制不完善、人员上升空间受限的特点。按照西藏自治区事业单位分类改革、实行岗位管理工作安排，到 2020 年西藏所有事业单位应当全部完成分类管理，公益类事业单位也要完成岗位设置，全面推行岗位聘任制、实行岗位管理、逐步去行政化，将打破行政管理干部一经任命基本定终身、专业技术干部一经评聘基本定终身、工勤人员终身只能为工人的现行事业单位工作人员身份管理的体制，变为按照所聘岗位进行管理，以岗定薪、岗变薪变；实行绩效工资后，还会涉及凭工作业绩、按绩效考评结果确定绩效薪资的问题。

然而，在改革过程中存在着诸多问号：如何聘？怎么管？取消行政级别的管理岗位聘任资格如何认定？不同岗位之间的转聘如何衔接？等等。

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1.2  文献综述

1.2.1  国内相关研究

1.2.1.1  事业单位人事制度改革

国内学者关于事业单位人事制度改革的研究，主要集中于在涉及到人事制度创新的问题，在对事业单位改革现状进行系统梳理的基础上，剖析事业单位人事制度问题，并做出了理论和对策上的回应。

成思危先生主编的《中国事业单位改革——模式选择与分类引导》，对事业单位改革的战略政策、模式选择以及分类引导问题进行了分析，认为事业单位改革的努力方向是非营利组织运作机制。赵立波认为事业单位人事改革必须解决用人机制、激励机制、社会保险以及人才结构等问题。宋大涵等人撰写的《事业单位改革与发展》以及范恒山的相关著述，也都在基于事业单位改革的总体框架对人事制度改革进行了探讨。

对事业单位人事制度改革的总体分析方面，主要包括目标、战略和途径的研究分析。黄恒学提出了一种观点，要对现行的干部人事制度进行改革，重点是对事业单位选人用人、工资收入分配、考核晋升奖惩、社会福利保障等制度的改进。张雅林的观点是，事业单位人事制度改革是体制改革的配套，需要下放管理权限，对人员的“进出口”进行疏通，对分配激励机制的形式多样化、灵活化，事业单位人员也要实行分类管理。郑国安等人认为需将事业单位与政府的关系由隶属关系改为契约关系，并以此为基础，设计人事制度。

对事业单位人事制度改革的各个单项环节进行的研究方面，主要包括事业单位绩效评估、事业单位养老保险改革等。邓国胜等人对事业单位绩效评估进行了理论分析和实证研究，关注了一些热点问题。葛延风等人在机关事业单位养老金制度方案设计研究中提出，事业单位要参照企业养老金制度。

国内学者关于事业单位人事制度改革的研究探索，提出了许多富有创见的意见，开阔了笔者思路。但是，从总体来看，国内相关研究缺乏独立和系统化的理论框架，事业单位人事制度改革的基础理论研究比较缺乏，已有的研究也多数不够系统充分。西藏由于独特的自然地理、人文社会等因素，经济社会发展相对全国各省市都比较落后，体制机制改革起步较晚、推进缓慢，事业单位改革工作也仅仅处于“不拖全国后腿”的状况，学术界关于西藏事业单位人事制度改革的研究著述也很少，可参考资料不多。这使得本文研究难度增大，特别是理论上可能存在深度、广度不够的问题，但无疑也存在着广阔的发挥空间，从某种意义上说也是一种机遇。

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第二章   事业单位实行岗位管理情况

2.1  事业单位现状

2.1.1  事业单位定义

事业单位是我国政治体制中独有的特殊现象，“事业单位”这一名词最早出现在 1955 年 7 月第一届全国人大第二次会议上，时任国务院副总理兼财政部长李先念同志在代表国务院所作《关于一九五四年国家决算和一九五五年国家预算的报告》中，首次使用“事业单位”的概念，从名称上将国家财政预算内单位分为国家机关、事业单位、企业单位三大类，加以区分。一般理解为：受国家机关领导、不实行经济核算，其经费例如事业费等开支由国库支出的部门或单位，如学校、医院、研究所等。此后，该叫法一直沿用至今，“事业单位”这一概念及事业单位涵盖范围也在学者专家的研究解读以及我国体制机制改革过程中被不断诠释完善、定义规范。

在学者关于事业单位的诸多研究探索过程中，逐渐形成了关于事业单位的统一认识或者说共识，可以认为是学术界关于事业单位的定义。成思危先生主编《中国事业单位改革——模式选择与分类引导》中关于事业单位定义的阐述：事业单位，特指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国家经费开支，不实行经济核算，提供非物质生产和劳务服务的社会组织，包括科学、教育、文化、卫生、体育等部门和单位，例如学校、医院、演艺团体、研究机构等等。

作为中国政治体制内特有的一种特殊组织机构形式，笔者认为事业单位的真正范畴界定应当以中国政府官方解释为准，也就是说，真正意义上的事业单位涵义，或者说定义，应当遵循中国政府官方文件的诠释。官方关于事业单位的定义：事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等为国民经济和社会发展服务的社会组织。其人员使用事业编制，其经费由国家事业费开支。

综上，笔者总结认为，关于事业单位应当作如下描述：事业单位是独具中国特色的组织机构，是国家机关或者其他组织、机构为了社会公益目的，依法利用国有资产或国有资产与社会资本共同举办的，在政府机关领导和业务指导下从事教育、科技、文化、卫生、体育、后勤服务等公益性服务活动的社会服务机构，具有法人资格、承担法人权责，是包含在我国公有制体制内的一种组织机构存在形式。

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2.2  事业单位改革简述

2.2.1  全国事业单位改革背景

事业单位的改革，，伴随着改革开放开始，一般以 1978 年党的十一届三中全会召开为起点，至今大致有四个阶段：一是从 1978 到 1992 年，二是从 1992 年到 2002年，三是从 2002 年到 2007 年，四是从 2007 年至今。笔者从事业单位改革工作进展情况特别是人事制度改革视角研究，认为事业单位改革所经历的四个进程还可按照下述方式划分：

第一阶段，1978 年—1988 年，摸索推进阶段；主要指党的十一届三中全会至十三届三中全会期间，“摸着石头过河”的过程。

第二阶段：1988 年—1993 年，逐步推进阶段；从党的十三届三中全会召开到1992 年十四大召开，探索逐步推进改革的过程。

第三阶段：1993 年—2000 年，全面推进阶段；中共中央 1993 年明确提出推进事业单位社会化，政事分开。 第四阶段：2000 年—2006 年，深化推进阶段。以人发〔2000〕78 号文件和国办发〔2002〕35 号文件为标志，两个文件对事业单位人事制度改革进行了全面规划，提出了明确要求，吹响了事业单位人事制度改革深化推进的号角。

第五阶段：2006 年—今，全面推进岗位管理阶段。《事业单位公开招聘人员暂行规定》和国人部发〔2006〕70 号文件印发的《事业单位岗位设置管理试行办法》推进事业单位实行岗位管理。此后，中央出台了一系列关于事业单位实行岗位管理的配套文件，并于 2008 年决定在山西、上海、浙江、广东、重庆进行试点。

通过一系列的管理体制、经营模式、人事制度等方面的改革，激发了事业单位面向社会提供公益服务的活力，事业单位的工作效率得到了普遍提升，社会形象大大提高。但仍存在诸多问题，中发〔2011〕5 号文件已明确指出。文件还明确今后 5 年内对公益类事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展等规划。随后，国务院于 2011 年 7 月印发了与中发〔2011〕5 号相配套的 9 个文件。中发〔2011〕5 号及其配套文件的发布，标志着我国深入推进事业单位人事制度改革全面推开。

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第三章   西藏事业单位用人机制现状 ...................... 17

3.1  西藏干部人事体制概述 ............. 17

3.2  西藏事业单位用人的政策环境 ................. 21

第四章   事业单位岗位管理案例 .................. 26

4.1 G 省事业单位人事制度改革 ............ 26

4.2  西藏 G 大学岗位设置管理 .......... 28

第五章   西藏事业单位用人面临的问题 .................. 35

5.1  条件苦待遇低留不住人 ................. 35

5.2  仍未完全摆脱身份管理的影响........... 37

第五章   西藏事业单位用人面临的问题

对照事业单位岗位管理的基本要求，通过对西藏事业单位人事制度改革、推进岗位设置管理的分析，以及对事业单位人事制度改革案例的分析总结，笔者发现西藏事业单位实行岗位管理后，选人用人面临的问题主要表现在五个方面。

5.1  条件苦待遇低留不住人

这应当是西藏全区面临的共同问题。西藏作为一个特殊的边疆少数民族地区，平均海拔超过 4000 米，高寒缺氧，自然环境及条件十分恶劣，对人们的身体、生活及工作造成了极大的影响。从生活上讲，由于自然条件的限制，物质生活相当贫乏，特别是下基层事业单位工作人员，种菜难，买菜又很贵，甚至买不到菜，一些高海拔地区的干部，寒冬季节连续几个月吃不到蔬菜，那曲地区居民包括干部职工连日常用水都全靠购买，自来水管就是个摆设。文化生活单调，日常生活枯燥；交通不方便，信息不通畅，与外界的通讯联络及应有的交往也很少，年轻人找对象成家不容易，到中年上不能向父母尽孝、下不能呵护教育子女，心理与精神承担着难以想象的负荷。

事业单位不同于行政机关，事业单位工作人员也不同于公务员，因此留不住人的问题在事业单位表现尤为突出。有的事业单位数年甚至十数年来一直在大量引进人才，却从未出现编制告急的现象，甚至有的单位空编反倒越来越多，主要就是因为每年引进人才的同时，也伴随着已有人才的大量流失。

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第六章   应对问题的思路暨政策建议

6.1  事业单位选人用人应当区别对待

不同于机关、企业，尤其不同于行政机关用人。事业单位工作人员总体上都可归为专业技术型人员，包括管理人员、专业技术人员、工勤技能人员，都是在利用自身掌握的一些专业、技术、知识履行职责，这一点对专技和工勤人员而言容易理解，争议在管理人员身上。有人把事业单位管理人员等同于行政机关干部，这也是一直以来的事实，因为事业单位的管理人员也是有级别的，以县级干部为例，和机关里面的处级干部没什么两样，总的称呼都是县处级干部；此外乡科级干部、地厅级干部总之都能找到对应。但在岗位管理体系下，事业单位管理人员行政级别将被取消。从管理上讲，事业单位和行政机关的运行模式也显然不同，行政机关的运行靠行政命令来维系，管理者和被管理者就是一层一层的上下级关系，是金字塔型的管理模式，各部门的小金字塔共同组成整个机关的大金字塔。事业单位若采用行政命令来管理，就容易陷入“外行指挥内行”的境地，因此不能套用金字塔管理模式。事业单位管理人员和其他人员是管理服务的关系，一方面是行政人事上的管理关系，另一方面又是专业上的后勤服务保障的关系。同样都是管理人员，事业单位管理岗位工作人员不同于行政机关领导，他也是在通过自身的联系协调来履行对单位的管理和服务双重职责。因此，事业单位管理人员不是领导，而是职员，不是发号施令者，而是管理服务者。

总之，基于岗位管理的事业单位三类岗位工作人员的选用，应当有别于行政机关，要想真正去行政化，就必须打破行政化的思维定式。一种理念是，破除人员身份限制的基础上，也要打破三类岗位之间的壁垒，不仅要以岗位选人，还要能够给一些人选择岗位的机会。国家和自治区都已经出台机关事业单位工作人员养老保险制度改革的政策方案，退休养老金将只和缴费以及缴费年限有关，不再和人的身份关联，已经为事业单位完全破除身份管理、实行岗位管理扫除了障碍。

参考文献（略）