新中国户籍制度改革中的路径依赖及其应对思考

一、改革开放前新中国户籍制度演变的历史过程

（一）户籍制度的形成与确立

1、制度形成的环境和背景

新中国成立初期形成的户籍制度是在内忧外患的背景下产生的。1949 年新中国成立后，阶级斗争仍然是国内政治生活的主要矛盾，同时境外的敌对势力活动频繁。面对国内反革命的残余势力和西方国家的敌视和封锁，对于新中国这样一个新生政权来说，保卫政权、防止敌对势力的入侵是最主要的任务。因此，这时期的户籍管理制度也应当发挥一定的人口监管的作用。另一方面，新中国经过了抗日战争和解放战争的严重破坏，人民迫切需要恢复生产，建立新的公共秩序。在中国这样一个人口大国，建立稳定秩序必须加强政府对社会的控制，只有对社会成员的行为进行合理的制约和规范，才能保证人们有序地展开工作和进行生产。

1953 年，中国制定并实施第一个五年计划，制定了优先发展重工业的战略决定。为了保证战略计划的实施，我国实行了计划经济体制。同时国家为了降低发展重工业的成本，对农产品实行统购统销政策，之后，国家又陆续对棉花、食油及其他主要农作物和农产品也开始实行统购统销，以维持农产品的低价，来保证城市居民的基本生活。统购统销政策的实施，需要加强户籍制度对人口的管理，一方面需要限制人口流动，限制农民外流，保证农业生产，另一方面要限制城市人口的规模，以保证生活资源的基本分配能够维持居民的正常生活和工作。

2、制度形成的逻辑

（1）以限制农民进入城市为核心的限制人口自由流动的逻辑

新中国成立后，最初并没有对人口流动进行限制。1949 年颁布的《中华人民政治协商会议共同纲领》中还确立了公民自由迁徙的权利。但自 1953 年国家开始第一个五年计划，实施优先发展重工业的战略计划，大规模的工业建设对劳动力产生了迫切的需要，城市居民不足以补充用工缺口，农村人口通过招工等渠道大量流入城市。城市人口激增，给城市的交通、住房、就业带来了巨大压力。1953年国家发布了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，对农民进城作出了限制，但这一时期的限制还是以劝说、动员为主。1953 年国家开始实行粮食的统购统销。同时，我国开始实行计划经济体制，国家设立了计划管理委员会，以便集中的管理人力物力财力资源。这就要求我国的户籍制度为国家的计划分配制度提供一个基本的保障，1955 年国家发布了《建立经常户口登记制度》，加强了对人口和户口变动的管理和控制。即粮食统购统销政策之后，国家陆续将食油、糖类、棉花等基本农产品和生活必需品纳入统购统销的制度中来。

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（二）户籍制度的强化与闭锁

1、制度强化的环境和背景

1959 年-1961 年我国经历了三年困难时期，在优先发展重工业的政策引导下，我国进一步开展了大跃进运动，导致粮食产量急剧下降，农村出现了大饥荒，城市粮食供应紧张，直接导致城市人口容量降低。户籍制度管理开始严格限制农村人口流入城市，同时缩减城镇职工，减少城市人口数量。为此，中央开展了大量的城市知识青年“上山下乡”运动,以保证城镇居民生活水平和福利待遇不受经济发展水平波动的影响。城市人口开始向农村迁移，进一步强化了城乡二元户籍制度管理体制。

而 1966 年开始的文化大革命，更使中国的经济建设受到严重破坏，文化大革命期间，工人不上班、农民不种田、学生不读书，直接导致的后果就是工业生产停滞不前，农产品产量大幅下降，城市就业问题严重，粮食供应危机。城市人口的增量超出了城市人口承载力的限度。因此，这一时期的户籍制度强化了控制城镇职工数量、限制农村人口向城市流动的功能。

2、制度强化的逻辑

（1）城市人口流入农村的逆城市化化的逻辑

因为大跃进和三年困难时期导致的大饥荒，严重影响了城市的粮食供应，导致城市人口容量降低。为了保证城市居民的基本生活生产，1961 年，国家发布了《中央工作会议关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》。办法中指出，全国城镇只许减人，不许加人，同时压缩城镇粮食销量，严禁虚报冒领和营私舞弊。1962 年国家又发出《中共中央、国务院关于进一步精减职工和减少城镇人口的决定》，决定指出为了保证国民经济调整工作的顺利进行，必须进一步精减职工和减少城镇人口。由此，政府开始积极动员城市工人返回农村，人口迁移开是出现由城市到农村的逆城市化现象。

文化大革命开始后，毛主席发出指示，“农村是一个广阔的天地，知识青年到农村去，接受贫下中农的再教育，很有必要。”城市知识青年上山下乡运动，使大批城市青年落户农村，由城市户口转变为农村户口，减轻了城镇资源供给的压力。尽管城市青年上山下乡，国家也给予了相应的补贴，但补贴的成本相对于城市就业和生活成本要低得多。

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二、改革开放后新中国户籍制度改革的发展历程

（一）户籍制度的微调和改革

1978 年，我国实行改革开放政策，国民经济得到迅速发展。同时，逐步确立了市场经济体制，并在政治经济各个领域推动改革以有利于经济发展和人民生活水平的提高。改革开放，特别是经济的巨大发展，使限制人口流动的户籍制度的弊端日益加剧，严重阻碍了城乡的经济发展。这体现在：一户籍制度阻碍人力资源的合理配置。市场经济以市场为基础，进行资源配置，市场制度的建立要求劳动力、资金、物资等生产要素按照市场经济规律进行有效地调配和组合,形成全国统一的大市场。而我国的户籍制度限制人口自由流动，这使得农村和中小城市的剩余人口不能转化为人力资源优势，严重限制了人才的自由流动和人力资源的合理配置；二是户籍制度限制了农村的发展。建国以来，我国优先发展重工业，注重城市建设，在农村则开展大跃进、人民公社化运动等来保证城市工业的发展，导致农村剩余劳动力过剩，再加上户籍制度导致的城乡封闭二元格局，使得农村的发展远远落后于城市。

尽管这时期的户籍制度已经对经济的发展产生了制约，但户籍制度的改革并未与改革开放同步进行。农业人口转化为非农业人口的指标仍然受到严格限制，户籍制度的开放仅仅涉及到一些特殊人群的安排。如 1980 年下发的《关于解决国防工业部分两地分居职工家属落户问题的通知》和《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁徙城镇由国家供应粮食问题的规定》，可以看出，，国家对部分特殊人群开放了户口迁移政策，但这只是户籍制度的局部调整，并没有触及户籍法律制度的核心。

户籍制度改革的真正启动始于 1984 年，公安部发布了《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许弄明进入集镇落户，办理自理粮户口。自理粮户口的出现是国家对流动人口身份的一种承认，拥有自理粮户口的居民，在城市自行解决口粮问题，以求得在城市的生存和发展。

1985 年，公安部开始对城镇暂住人口颁发暂住证，加强对暂住人口的管理，以保障社会秩序，促进城乡经济发展，保障人民的合法利益。

同年，国家开始实行中华人民共和国居民身份证制度，居民身份证制度是保障人民合法权益、有效管理人口的一项重要措施，突破了原有的户口管理方式，由原有的严格的户口管理方式转向以个人为单位的管理方式，身份证表明公民个人身份不再是对原有家庭身份的依附，而是具有平等的人格和权利的个体。

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（二）户籍制度改革存在的问题

1、户籍制度改革存在的城市差异

20世纪 90年代以来推行的户籍制度改革主要是从小城镇展开，从1997年《公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》下发以来，户籍制度改革已经扩展了全国近 400 个小城镇。全国已有近 400个小城镇进行了户籍制度改革。2000 年，中央又出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》进一步放宽了小城镇落户政策。2001 年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革加速进行。至今为止，大多数小城镇的户籍制度已经不对落户进行限制，农民可凭意愿进行落户。但问题在于，小城镇户籍制度改革已经逐渐失去对流动人口的吸引力，很多农民并不愿意将户口迁往小城镇。如果是发达地区的小城镇，取得户口往往意味着放弃农村的土地和集体权益，导致农民缺乏落户的积极性。而在欠发达地区，小城镇经济发展缓慢，新兴产业发展受限，就业机会单一化。地方政府财政能力有限，提供公共服务的能力较低，对农民的吸引力不足。

而另一方面，经济发展迅速的大、中城市，不但拥有多样的就业机会，而且还能够提供良好的居住环境和公共服务，大量流动人口都涌向这些大、中城市，然而这些地方的户籍制度却没有实质性的突破，外地人想要在大城市落户，仍然十分困难。尽管目前为止，大、中城市均各自推行了积分落户制度，实现了户籍管理制度的突破。但是在积分落户指标体系当中，加分项包括教育背景、专业技术职称、社保缴纳年限等内容，仍然门槛过高，限制过多，很难实现。特别是对于在大、中城市打工的农民来说，更是难以企及。积分落户制本身仍然是一种条件准入型户籍管理方式，对落户指标总数、积分条件等多方面设置要求，难以满足人口流动和公民享受权利的需要，也不符合户籍制度改革最终要实现的目标。

2、户籍制度改革的进程与户籍制度改革目标存在偏差

户籍制度改革，最终要实现居民身份的统一，使原有的户籍制度人口管理和控制、资源分配的功能向人口登记功能转化。改革开放以来，户籍对于人口流动的限制已经不复存在，户籍制度改革的核心不再是人口的控制，而是与户籍相关联的社会政策的配套改革，户籍制度背后反映的利益问题。户籍制度改革，不仅仅是改革原有的迁移审批制度，更重要的是使户籍管理功能回归本位。

改革开放以来的户籍制度改革，从内容上看，无论是 20 世纪 90 年代的蓝印户口，还是小城镇户口改革，或是大城市推行的积分落户制，这些措施的本质都是放宽流动人口转化为常住人口的限制，使外来人口落户到工作和居住的城市。然而真正的流动人口市民化，不仅仅是流动人口的迁徙和落户问题，更是如何使流动人口享有和原地居民同等的公共服务的问题。放宽落户政策，并没有改变户籍制度与福利和资源分配相关联的基本事实，也没有消除因户口差异而带来的就业、教育、社会保障等社会资源分配的巨大差异。如何逐渐消除以户籍为核心的不平等的福利政策，将社会福利的分配和公共服务的提供，由户籍人口向常住人口拓展，是户籍制度改革面临的最大的问题。

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三、新中国户籍制度改革中的路径依赖 ...................... 20

（一）决策者和执行者层面：决策者的渐进理性和执行者局限性 .......... 20

（二）制度层面：以户籍制度为核心形成的制度壁垒 .............. 21

四、新中国户籍制度改革的应对思考 ............ 25

（一）确立中央的主导地位，推行全局性的户籍制度改革 ................ 25

（二）户籍制度与福利制度相剥离 ................... 26

（三）平衡利益主体关系 ................... 27

四、新中国户籍制度改革的应对思考

（一）确立中央的主导地位，推行全局性的户籍制度改革

全局性的户籍制度改革包含两个方面，一是指全国性户籍法律制度下的户籍制度改革；二是指全国性财政支出体制下的户籍制度改革。

地方性户籍制度改革由于多采用政策的方式推行，政策具有灵活性，易修改、见效快，但同时也具有不稳定性，容易朝令夕改，特别是当地方政府面临新的社会经济形势，容易对政策进行调整，使户籍制度改革具有反复性。而且，户籍制度改革是一项全局性的大工程，涉及到人口管理和流动、福利分配等多方面社会管理制度，仅仅依靠各地方出台的临时性政策和行政规章难以达到户籍制度改革的最终目的。因此，在中国推进依法治国的大环境下，加快全国性户籍立法对户籍制度改革具有深远的意义。

全国性的户籍法律制度的建立应当以宪法为依据，以国情为导向，以保护公民的基本权益为根本原则，符合时代特征，符合市场经济发展的要求，符合国家政策方针的最终目标，以公正的法律形式保护公民自由迁徙的权利，规范户籍制度改革的政策、意见，在全国性统一立法的指导下深入推进户籍制度改革的进程，做到户籍制度改革有法可依、执法必严、违法必究。全国性的户籍法律制度应当包含户籍制度本身的基本法律规范问题，如户籍管理的范围、内容、性质、基本原则等；户籍管理的科学划分、任务目的、基本方式和要求；户籍管理的相关具体事务的细则；户籍管理的执行和监督等。

户籍制度改革，最根本的是剥离与户籍制度相关的福利差异，这需要政府在提供公共服务、城市基础建设方面增加财政投入，为城市户籍市民和非户籍市民提供同样的城市福利，这将给地方财政增添巨大负担，这也是地方政府推进户籍制度改革面临的最大挑战。因此，有学者提出要对纯公共物品进行全国性的统筹，建立全国性流转机制，如社会保障、教育投入等。由中央按照一定标准对地方政府纯公共物品的支出进行统筹，对财力不足的地区实行转移支付。还有学者将公共福利分为两类，一类是应在全国范围内平等享有的教育、就业机会；一类是需要重点解决其不同地区的对接问题的社会保障福利。第一类需要中央集中负担、统一筹划；第二类需要逐步提高统筹层次，循序渐进、逐步过渡，由地方到全国，先将经济发展水平相近的城市进行对接，再实现不同地区之间的对接，最后实现全国性的对接。

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结语

路径依赖理论用于解释无效率的制度何以长期存在及最初形成的制度如何影响制度的存续和变化，对分析户籍制度改革存在的问题提供了新的思路。我国户籍制度改革存在两个问题，一是户籍制度改革的城市差异性，这体现在小城镇户籍放开，而大、中城市落户门槛依然很高。二是户籍制度改革的实效性，尽管户籍制度对人口迁移和落户限制已经放宽，但并未改变户籍制度承担的社会资源和福利分配的功能，可以说户籍制度改革仍在原有制度框架内，未触及根本。其原因就在于户籍制度存在路径依赖。户籍制度改革的路径依赖体现在决策者和执行者层面、制度层面和利益主体层面。针对户籍制度改革中的路径依赖现象，本文认为应该从三个方面进行突破：一是确立中央的主导地位，推进全局性的户籍制度改革，全局性的户籍制度改革是全国性户籍法律制度下的改革，也是全国性财政支出体制下的改革。二是改变原有的以户籍为核心的社会管理体制。剥离户籍附着于制度之上的就业、教育、社会保障等福利制度，重构城市福利和保障体系，消除因户籍制度产生的资源分配和福利差异，使现有的福利政策逐渐与户籍制度脱离，推进公共服务均等化。三是要平衡利益主体间的关系。对城市居民来说，一方面要保障城市居民享有的社会福利供给充足，并不断加以完善，另一方面要加快城镇化建设，缓解人口向大、中城市集聚的压力。对农民来说，要尊重农民意愿，加快进行土地制度改革，促进土地使用权合理流转，让农民能够顺利行使土地权利。

参考文献（略）